Projecteurs juridiques sur le référendum d’initiative citoyenne (RIC)

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Libres propos – les opinions éventuellement émises n’engagent que son auteur.


Initialement analysé comme une contestation fiscale, le mouvement des « Gilets Jaunes » s’est très vite transformé en une tribune de revendications politiques. Parmi ces nouvelles revendications, le référendum d’initiative citoyenne (RIC) semble arriver en tête de liste. Essayons de dresser un exposé global de la problématique du RIC en se servant de l’état du droit positif, du droit comparé, des critiques (pro et contra) et des alternatives à l’instauration d’un RIC en France.

 

Le RIC, une matérialisation de la théorie de la « souveraineté populaire »

Le RIC tire son essence de la théorie de la « souveraineté populaire », proposée par des philosophes comme Jean-Jacques Rousseau. La traduction de cette souveraineté populaire est la démocratie directe et la révocation des élus. C’est ce que les grandes lignes du RIC, promu par certains « Gilets Jaune », conçoivent.

Alors le RIC, c’est quoi ?

Dans la mesure où le mouvement des « Gilets Jaunes » n’a pas de véritable chef de file, il est difficile de reprendre toutes les variantes du RIC relevées sur les réseaux sociaux.

En reprenant le modèle qui semble ressortir le plus massivement, le RIC consisterait en la création d’un site internet « lisible et efficace » encadré par un organisme indépendant. Cette plateforme serait chargée de recueillir les signatures des citoyens proposant une loi. L’adaptation de cette loi ne passerait pas par la « navette parlementaire » actuelle, mais selon la procédure qui suit :

  • Le site internet recueille 700 000 signatures citoyennes d’une proposition de loi quelconque ;

  • La proposition de loi est ensuite discutée et amandée par l’Assemblée nationale (soulignons la disparition du Sénat dans la procédure) ;

  • 1 an maximum, à compter de la réunion des 700 000 signatures citoyennes, est donné à l’Assemblée nationale pour soumettre la proposition de loi au référendum populaire.

Le RIC est également assorti d’autres mécanismes dont les procédures ne sont pas encore clairement délimitées, telles que la suppression populaire d’un texte de loi jugée « injuste » et la révocation des mandats des élus, qui ne s’assimilerait pas à des élections de « mi-mandat » comme il en existe dans des États comme les Etats-Unis.

L’instauration d’un tel référendum d’initiative citoyenne divise, au-delà même des traditionnels clivages partisans.

Extrait de l’affiche sur le RIC circulant sur les réseaux sociaux

L’instauration du RIC, une question qui divise

Les opposants au RIC dénoncent un risque de clivage entre la majorité et la minorité, autrement dit ils dénoncent un risque de « tyrannie de la majorité ». De plus, l’organisation de tels référendums à une aussi grande échelle impliquerait à faire adopter des textes sans nuances puisqu’il s’agirait, toujours selon les détracteurs du système, de votation à choix binaire. Le constitutionnaliste Olivier Duhamel évoque même le risque que ces référendums soient détournés de leur objet, en devenant des plébiscites pour ou contre le pouvoir. Enfin, ils craignent l’instabilité politique qu’engendrerait un risque de révocation permanent.

Quant aux partisans du RIC, ils évoquent davantage une volonté de vouloir redonner la parole au peuple, en permettant aux français de se prononcer directement aux sujets qui toucheraient à leur contrat social. La constitutionnaliste Anne-Marie Le Pourhiet précise qu’un tel système disposerait de certains garde-fous, via le nombre de signatures à réunir (v. supra.) et le taux de participation minimale exigé pour valider un référendum.

En tout état de cause, la Constitution en vigueur est celle du 4 octobre 1958. Il convient ainsi de dresser l’inventaire du droit positif pour mieux comprendre les aspirations contra et pro RIC.

La Vème République, un régime principalement représentatif

La Constitution de la Vème République est avant tout un régime représentatif. Le principe de « souveraineté nationale » (par opposition à la souveraineté populaire, v. supra.) y est consacré à l’article 3 de la Constitution, signifiant que l’exercice du pouvoir du peuple s’exerce par le biais de représentants, qui ne sont pas liés par le peuple. Néanmoins, la Constitution de 1958 n’exclut pas totalement la démocratie directe en son sein.

L’article 3 de la Constitution dispose que :

« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».

Cependant, si le référendum est consacré, celui-ci n’est jamais de l’initiative populaire (avec une nuance toutefois avec le référendum d’initiative partagée) et n’est limité qu’aux cas expressément énumérés par la Constitution.

Ainsi, l’article 11 de la Constitution prévoit que ne peut être soumis au référendum :

« tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Une évolution notable datant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 permet désormais l’organisation d’un référendum dit d’initiative partagée, complétant le dispositif déjà existant de l’article 11 de la Constitution. Il permet – pour les mêmes matières que celles énumérés à l’alinéa 1er de l’article 11, à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement (Assemblée Nationale et Sénat) et d’un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit 4,5 millions de personnes – d’organiser un référendum. En pratique, la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée semble être matériellement difficile. La loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 précise que le dixième d’électeurs doit être rapporté dans un délai de 9 mois (art. 4 II), soit un délai qui ressort assez court.

Une autre voie référendaire est donnée par l’article 89 de la Constitution, concernant la révision constitutionnelle.

Enfin, au niveau local, il existe des référendums locaux consacrés par l’article 72-1 de la Constitution. Cependant, ils restent limités aux matières relevant de la compétence de la collectivité où serait organisé un tel référendum. Pour donner un exemple, il peut être cité celui organisé à propos du projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

La Constitution de 1958 exclut tout référendum révocatoire. Si la France ne met pas la démocratie directe au premier plan, la Suisse est souvent citée comme caution par certains partisans du RIC. Qu’en est-t-il vraiment ? 

L’exemple de la Suisse et de sa démocratie semi-directe

La Suisse est souvent utilisée comme modèle par certains des tenants du RIC. Une telle comparaison est-elle pertinente ? Nous vous laissons juges.

La Suisse est un État fédéral fondé sur une répartition des compétences de l’État sur 3 échelons :

  • La commune ;
  • Le canton ;
  • La Confédération.

Ainsi, à l’instar des Etats-Unis, chacun des cantons disposent d’une constitution cantonale et la Confédération dispose d’une Constitution fédérale, réglant les plus hautes problématiques de l’État Suisse.

Ce régime décentralisé a permis notamment de développer un système de démocratie dit « semi-directe » puisque, nous le verrons, les institutions peuvent contrebalancer l’initiative populaire. En Suisse, le peuple vote beaucoup : environ 4 fois par an. L’initiative populaire y est généralisée à tous les niveaux : communes, cantons et Confédération. Plus concrètement, les textes parlementaires peuvent faire l’objet de votations populaires qui peuvent être, en fonction de la matière de la loi préparée, obligatoirement organisées, comme par exemple pour une hausse d’impôts. Lorsque le texte de loi n’est pas soumis à l’avis populaire, il reste contestable par « référendum facultatif », à activer dans un délai maximum de 100 jours à compter de la publication officielle de la loi en cause.

L’initiative populaire au niveau cantonal est de deux ordres :

  • Soit pour modifier une loi ;
  • Soit pour modifier la constitution cantonale.

Ces deux types d’initiatives sont soumises à un seuil plus ou moins élevé de signatures.

Enfin, s’agissant de la modification populaire de la Constitution fédérale, l’initiative populaire est tempérée. En effet, ici, l’adoption d’une modification de la Constitution fédérale est soumise, à côté de la majorité populaire, à la majorité des cantons. De plus, si une révision constitutionnelle issue d’une initiative populaire venait à être adoptée, le Conseil fédéral (exécutif) et l’Assemblée fédérale (législatif) disposent d’une grande marge de manœuvre dans la définition des modalités d’application (par le biais d’une loi d’application) de la révision constitutionnelle. Néanmoins, la loi d’application peut elle même être remise en cause par référendum.

La Suisse ne connaît pas le référendum révocatoire.

Cependant, comme le souligne le journaliste suisse Grégoire Barbey, la Suisse est davantage fondée sur un modèle de consensus politique. L’exécutif est ainsi partagé par toutes les tendances politiques incitant au compromis et le régime de décentralisation, dans lequel les cantons disposent d’une très grande autonomie. En France, le régime présidentialiste et représentatif est structuré sous la forme d’un État décentralisé unitaire, avec quelques atténuations menées par les différents actes de la Décentralisation, en cours depuis 30 ans. De plus, la coïncidence des élections présidentielles et législatives ne favorise pas la représentation des différentes tendances politiques, la majorité dégagée à issue des élections législatives est souvent celle issue du parti présidentiel. 

Le système suisse en bref – source : L’Affranchi

En tout état de cause, l’institution d’un RIC en France devra passer immanquablement par une révision constitutionnelle.

À côté du RIC, certains politologues et constitutionnalistes proposent des améliorations de l’édifice constitutionnel existant, pendant que d’autres vont jusqu’à proposer des systèmes alternatifs à la Vème République et au RIC.

Le RIC, mais aussi ?

Le politiste Gaspard Koenig, détracteur du RIC et de la démocratie représentative, pense nécessaire à ce que la France passe à un modèle de « décentralisation réglementaire » sur deux niveaux :

  • Le premier niveau correspondrait à l’exercice d’une démocratie directe au niveau local, à l’instar de ce qu’il se fait dans certains cantons suisses. Le tout fonctionnerait par une assemblée populaire, réunie une fois par an, durant laquelle, pendant une journée, les propositions de lois seraient débattues et amendées. Selon l’auteur, cela permettrait de responsabiliser le citoyen. 

  • Le second niveau, national, correspondrait à ce que l’auteur appelle la « démocratie délégative », issue des théories de Bryan Ford. Il s’agit d’utiliser les nouvelles technologies proposées par la blockchain, dans laquelle l’individu donne sa voix à des délégués volontaires compétents dans un domaine précis. Cette délégation est révocable à tout moment. Le système serait totalement décentralisé.

Plus modérés, des juristes proposent l’institution d’une possibilité pour les citoyens de pouvoir proposer une loi, sous réserve d’un contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel. En outre, pour contrebalancer le référendum révocatoire, ces juristes proposent plutôt de réduire la durée des mandats des élus.


En conclusion, il ressort que si l’efficacité du RIC reste incertaine, une chose est sûre, la France semble connaître une crise institutionnelle pour ne pas dire de la représentativité. Les prochains mois feront très probablement l’objet d’intenses débats qui pourront aller jusqu’à mettre en danger la Vème République qui fêtait son 60ème anniversaire cette année.


Sources utilisées :

L’Affranchi, « La démocratie semi-directe suisse expliquée aux français » : https://affranchi.ch/international/la-democratie-semi-directe-suisse-expliquee-aux-francais/, consulté le 20 décembre 2018.

Le Figaro, « Le RIC, une disposition qui implique une réforme constitutionnelle », 17 décembre 2018 : http://www.lefigaro.fr/politique/2018/12/17/01002-20181217ARTFIG00297-le-ric-une-disposition-qui-implique-une-reforme-constitutionnelle.php, consulté le 20 décembre 2018.

Le Figaro, « Pour ou contre le référendum citoyen : la réponse des experts dans Le Figaro », 17 décembre 2018 : http://www.lefigaro.fr/vox/politique/2018/12/17/31001-20181217ARTFIG00296-pour-ou-contre-le-referendum-citoyen-la-reponse-de-deux-experts-dans-le-figaro.php?redirect_premium, consulté le 20 décembre 2018.

Le Monde, « Qu’est-ce que le référendum d’initiative populaire (RIC) demandée par des « gilets jaunes » ? » : https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2018/12/07/qu-est-ce-que-le-referendum-d-initiative-citoyenne-demande-par-des-gilets-jaunes_5394287_4355770.html, consulté le 20 décembre 2018.

Le Point, « Le RIC, mirage démocratique », 19 décembre 2018 : https://www.lepoint.fr/editos-du-point/luc-de-barochez-le-ric-mirage-democratique-19-12-2018-2280572_32.php, consulté le 20 décembre 2018.

Les Échos, « Pour une démocratie délégative », 19 décembre 2018 : https://www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/0600367050002-pour-une-democratie-delegative-2231238.php, consulté le 20 décembre 2018.

Médiapart, « Le référendum d’Initiative Citoyenne ou RIC prenons les devant », 17 décembre 2018 : https://blogs.mediapart.fr/maud-assila/blog/171218/le-referendum-dinitiative-citoyenne-ou-ric-prenons-les-devants, consulté le 20 décembre 2018.


Une contribution de Guillaume Flori

Relecture de Pauline Mallejac et Vincent Chiaro (Comité de rédaction)

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