Interrogations juridiques autour de la future loi « anti-casseurs »

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Lundi 7 janvier 2019, le Premier Ministre Édouard Philippe a annoncé une série de « mesures d’ordre public » afin de prévenir et de réprimer plus efficacement les débordements en marge des manifestations sur la voie publique. Ces mesures sont une réponse à la mobilisation depuis le mois de novembre du mouvement des « Gilets Jaunes ». Le Premier ministre s’est principalement fondé sur la proposition de loi « Retailleau » adoptée par le Sénat.

Cependant, des questions de constitutionnalités se posent à l’égard du nouveau régime d’interdiction de manifester et de la création du fichier des manifestants. (II). Il convient avant tout de présenter les principales mesures présentées par le Premier ministre (I).

I –Un renforcement de l’encadrement du droit à manifester

En dehors d’une volonté d’engager directement la responsabilité civile des casseurs (aujourd’hui responsabilité sans faute de l’État), plusieurs autres volets préventifs et répressifs ont été présentés, renforçant ainsi l’encadrement du droit à manifester.

La dissimulation volontaire de visage davantage sanctionnée

La dissimulation volontaire de visage consiste à cacher son visage au sein ou aux abords d’une manifestation sur la voie publique, présentant un risque pour l’ordre public, afin d’éviter toute identification. Il s’agit actuellement d’une contravention sanctionnée par une amende de 5ème classe (art. R. 645-14 C. pén).

Le Premier ministre souhaite désormais catégoriser la dissimulation volontaire de visage en délit passible d’une peine d’emprisonnement. L’actuel proposition de loi sénatoriale prévoit déjà une peine d’un an d’emprisonnement.

Nouveautés : l’interdiction administrative de manifester et la création d’un fichier des manifestants

Il s’agit d’une des annonces des plus controversées du Premier ministre : le prononcé d’interdiction administrative de manifester et la mise en place d’un fichier des manifestants.

La proposition de loi sénatoriale prévoit dans son article 2 la faculté pour les préfets de prononcer à l’encontre des individus susceptibles de présenter « une menace particulière pour l’ordre public » des interdictions de manifester, avec pointage au commissariat. L’article 3 de la même proposition de loi poursuit en créant « un fichier national des personnes interdites de prendre part à des manifestations sur la voie publique ». Il faut noter que la proposition de fichier ne vise que les personnes déjà frappées d’interdiction.

Cependant, contrairement à la proposition de loi, la création du fichier préconisé par le Premier ministre, qui semblerait fonctionner sur le modèle des notes administratives, vise les manifestants identifiés comme « casseurs ». Le tout indépendamment du fait qu’ils aient été frappés d’interdiction de manifester, voire déjà condamnés pour des faits de violence ou de dégradation.

L’interdiction de manifester existe déjà dans le droit positif sous la forme d’une peine complémentaire prononcée par le juge pour « les personnes s’étant rendues coupables, lors du déroulement de manifestations sur la voie publique, des infractions [de violence, voies de fait et dégradation] (…) » (art. L 211-13 C. Séc. Int.). La violation de l’interdiction judiciaire s’expose à 1 an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amendes. L’interdiction actuellement en vigueur est judiciaire et non administrative (préventive).

Ce modèle se calque sur celui existant pour les supporters violents ou « hooligans ». L’article L. 332-16 du Code du sport permet aux préfets d’interdire l’accès dans et aux abords des stades aux personnes constituant notamment « une menace pour l’ordre public ». Cependant, distinction fondamentale, le dispositif actuellement en vigueur pour les hooligans s’applique en matière de réunions privées, soit dans des lieux lieux fermés. Or, la proposition de loi et le Premier ministre souhaitent l’étendre aux manifestations sur la voie publique, ce qui n’est pas la même chose qu’une réunion privée.

Le renforcement du régime de déclaration préalable de manifestation

Le Premier ministre a également annoncé le renforcement des sanctions délictuelles à l’égard des organisateurs de manifestation sans déclaration préalable. De plus, le Premier ministre souhaite une extension des sanctions délictuelles aux participants des rassemblement non déclarés ou interdits.

Aujourd’hui, l’article R. 610-5 du Code pénal (règle générale) ne sanctionne les participants aux manifestations non déclarée ou interdite que d’une contravention de 1er classe, soit 38 euros. Seule la responsabilité pénale des organisateurs peut être véritablement être engagée, puisqu’ils s’exposent à une peine de 6 mois d’emprisonnement et 7500 euros d’amende (art. 431-9 C. pén).

La proposition de loi sénatoriale, sans proposer de sanctions délictuelles à l’égard des participants, permet la création par les préfets de périmètres de protections autour des sites de manifestations illicite ou à risque. L’accès à ces périmètres est filtré par fouille et palpation des passants (art. 1er de la proposition de loi). 

Cependant, certaines des annonces du Premier ministre questionnent d’un point de vue constitutionnel.

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Le Premier Ministre Édouard Philippe

II – Interdiction de manifester et fichier des manifestants, inconstitutionnels ?

Le dispositif présenté par le Premier ministre soulève un certain nombre d’interrogations quant à sa constitutionnalité. Les mesures relatives à l’interdiction de manifester et à la création du fichier des manifestants sont dans la ligne de mire.

Une atteinte à la liberté de manifester consommée

Tout d’abord, se pose la question de la liberté de manifester. Si celle-ci n’est pas expressément consacrée, elle tire son essence de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen qui énonce que : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi ».

Plus précisément, le Conseil constitutionnel a implicitement consacré la liberté de manifestation dans une décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 n° 94-352 DC, « Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité ». Le Conseil avait ainsi reconnu un « droit d’expression collectif des idées et des opinions », formulation réitérée dans une décision n°2010-604 du 25 février 2010. Cependant, depuis la loi n°2016-987 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste, ce droit connaît une limite puisqu’il peut être suspendu sous le régime de l’état d’urgence.

Pour revenir sur les mesures d’interdiction administrative et la création d’un fichier des manifestants, la question de la proportionnalité de l’atteinte, notamment au regard de l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public semble fragile.

En effet, les mesures en cause semblent vouloir s’appliquer hors état d’urgence, soit en temps ordinaires. De plus, la question de se pose de savoir si un tel fichier de signalement pourrait fonder une interdiction à manifester, dans la mesure où ce fichier s’assimile davantage à des notes de l’Administration. En l’état faute, de critères d’inscription à ce fichier plus précis la constitutionnalité de ce fichier semble compromise. D’autres fondement constitutionnels renforcent ce doute.

Une absence du juge judiciaire

L’article 66 de la Constitution consacre le principe selon lequel : « L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Par ailleurs, l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) consacre le principe de légalité des délits et des peines selon lequel : « La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires (…) ». En vertu de ce dernier principe aucune peine ne saurait être prononcé sans « crime » (au sens large).

Dans le cas des interdictions administratives voulues par le Gouvernement, le juge judiciaire n’interviendrait plus, puisqu’il s’agit de mesures préventives. Or, le prononcé de cette interdiction est une atteinte directe à la liberté d’aller et venir et de manifester d’un individu. Ces deux libertés semblent pouvoir se qualifier comme libertés individuelles garanties par le juge judiciaire, selon le principe de l’article 66 de la Constitution. De plus, en l’état, le prononcé d’une interdiction de manifester ne semble se reposer sur aucun acte précis. Ce qui pourrait méconnaître le principe de légalité des délits et des peines

Il semblerait que seule une interdiction faisant suite à une condamnation pénale, éventuellement sous le contrôle du juge judiciaire (certainement le juge des libertés et de la détention), pourrait constitutionnaliser la mesure.

Dans le cas du fichier des manifestants, le même raisonnement s’impose. Le juge judiciaire semble être écarté de la gestion du fichier. Néanmoins, ce fichier des manifestants, outre l’identification des « casseurs », servirait comme base pour prononcer des interdictions de manifestants, alors même que l’individu visé n’aurait aucuns antécédents. Or, il s’agit dans une certaine mesure d’une sanction importante : la restriction d’une liberté fondamentale sans condamnation préalable. Au surplus, il peut se poser également une question de présomption d’innocence (art. 9 DDHC).

Par ailleurs, faute encore de précisions sur la gestion de ce fichier, des questions relatives à la protection des données se posent également. En effet, les contours flous du fichier ne donnent aucunes indications sur la durée de la conservation des données personnelles, de sa gestion, de son étude ou encore de son contrôle.

Ainsi, il semblerait que seuls l’existence d’un contrôle judiciaire effectif et d’une inscription des individus déjà condamnés puissent valider la création d’un tel fichier.

*        *

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En conclusion, le Premier ministre a annoncé une série de mesures visant à encadrer fortement la liberté de manifester, qui sans une révision rationnelle, risquent d’être déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel. Le projet de loi devrait être discuté d’ici le mois de février par l’Assemblée Nationale.


Sources utilisées :

Dalloz actualité, « Loi Anti-casseurs : extension du domaine de la lutte », 9 janv. 2019 : [https://www.dalloz-actualite.fr/flash/loi-anti-casseurs-extension-du-domaine-de-lutte#.XDdE9c9KjOQ], consulté le 9 janvier 2019.

Le Monde, « Le projet de loi « anticasseurs » d’Edouard Philippe est-il juridiquement tenable ? », 8 janv 2018 : [https://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2019/01/08/le-projet-de-loi-anti-casseurs-d-edouard-philippe-est-il-juridiquement-tenable_5406398_4355770.html?fbclid=IwAR3oxXMIBFWFV8FDaLFeDV3tkLljgGzjlJq6FYli-ZgcnDvyrkR3r3iQzlI], consulté le 9 janvier 2019.

Marianne, « Loi anti-casseurs : les problèmes juridiques que pose l’interdiction de manifester envisagée par Édouard Philippe », 8 janv. 2019 : [https://www.marianne.net/societe/loi-anti-casseurs-les-problemes-juridiques-que-pose-l-interdiction-de-manifester-envisagee], consulté le 9 janvier 2019.

Proposition de loi n° 1352 adoptée en première lecture par le Sénat et transmis à l’Assemblée Nationale : [http://www.assemblee-nationale.fr/15/propositions/pion1352.asp], consulté le 9 janvier 2019.


Une contribution de Guillaume Flori

Relecture de Vincent Chiaro et d’Aloïs Toyane (Comité de rédaction)

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