L’intérêt général, nouvelle justification du régime exorbitant de droit commun des contrats administratifs ?

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« Le public n’est pas que dans la salle de spectacle »[1] ironise Erwan ROYER, concernant la décision du Tribunal des Conflits du 12 février 2018 « SCP RAVISSE c/ Commune de Saint Esprit ».

La commune de Saint-Esprit avait, par contrat du 15 juin 2001, donné en location une salle de spectacles à la société « SARL The Congres House » pour lui permettre de programmer et d’organiser des manifestations culturelles. Il prévoyait cependant que la commune pouvait intervenir de façon significative dans l’activité de la société.

La commune a résilié ledit contrat par lettre du 5 décembre 2006, la société conteste ce préjudice devant les juridictions de l’ordre judiciaire vis à vis d’une clause contractuelle qui prévoyait la saisine du Tribunal de Grande Instance de Martinique.

Ce tribunal, comme la Cour d’Appel de Fort-de-France par un arrêt du 1er mars 2013, déclinent la compétence des juridictions judiciaires, ce que confirme la Cour de Cassation dans son arrêt du 15 octobre 2014. A ce moment précis, la SCP RAVISSE, agissant en qualité de liquidateur judiciaire va saisir le Tribunal Administratif de Basse-Terre demandant une indemnisation, rejetée par un jugement du 19 février 2015.

Enfin, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux dans son arrêt du 12 octobre 2017, ayant un doute sur le caractère administratif de cette convention, va saisir le Tribunal des Conflits par application de l’article 32 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des Conflits et aux questions préjudicielles.

Ainsi, le Tribunal des Conflits devait permettre de donner une nature administrative ou judiciaire à ce contrat entre une personne morale de droit public et son co-contractant de droit privé.

Pour le Tribunal des Conflits, dans sa décision du 12 février 2018 :

« compte tenu des prérogatives ainsi reconnues à la personne publique, le contrat litigieux devait être regardé comme comportant des clauses qui impliquaient, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».

Le juge du tribunal des conflits admet qu’à travers les « manifestations » de la commune, cela relevait donc bien d’un contrat administratif incluant des clauses exorbitantes de droit commun (I), justifiées notamment par le fait qu’il précise sa définition vis-à-vis de l’intérêt général pour permettre une meilleure classification juridictionnelle (II).

I – Reconnaissance par le juge d’un contrat de nature administrative par des clauses exorbitantes de droit commun

Le juge s’est naturellement demandé si ce type de contrat pouvait être de nature administrative (A). Cependant, il a estimé que cela était insuffisant et a donc dû rechercher d’autres « faisceaux d’indices » dont le critère des clauses exorbitantes de droit commun (B).

A – La négation du contrat de droit commun : validation d’un contrat de nature administrative

Le 15 juin 2001, le maire de la commune de Saint-Esprit et la « SARL The Congres House » conclu un protocole d’accord et contrat de location pour une durée initiale de 3ans.

La commune confiait à cette société la gestion technique et financière de la salle de spectacle communale.

Il prévoyait cependant que la commune pouvait intervenir de façon significative dans l’activité de la société pour en imposer à celle-ci la communication préalable de ses programmes à la commune et, d’autre part, en lui imposant de laisser la commune organiser douze manifestations pendant l’année ainsi que, avec de très courts préavis, deux manifestations mensuelles à sa convenance.

C’est cette intervention de la commune dans le contrat qui va déclencher un véritable « marathon » contentieux pour connaître la compétence de tel ou de tel juge.

En effet, la société « SARL The Congres House » prévalait que ce contrat était un bail commercial.

Or en l’espèce, cette convention se fondait sur le motif d’une « autorisation privative du Domaine Public fondées sur un contrat » (régie par les articles L. 1311-5 à L. 1311-8 du Code Général des Collectivités Territoriales) où l’autorité doit respecter les obligations contractuelles, mais l’administration garde le droit de quelques prérogatives de puissances publiques et notamment la résiliation unilatérale sans faute si le motif d’intérêt général est présent.

De par la nature du cas en l’espèce, en prenant compte des décisions antérieures à celle du Tribunal des Conflits, que sa nature ne pouvait être judiciaire, du fait qu’on était sur un contrat entre une personne publique et une personne privée sur la forme, et prévoyant des « manifestations » prévue par la Commune de Saint-Esprit sur le fond.

Cependant, ce n’est pas sur le critère formaliste (ou organique) que le juge va justifier sa décision.

En effet, par la difficulté de reconnaître ce modèle comme contrat de nature administrative par détermination légale ou jurisprudentielle, les juridictions administratives ont préféré chercher d’autres « faisceaux d’indices ».

B – La validation de la nature du contrat administratif : l’apparition des clauses exorbitantes de droit commun

En matière des règles applicables aux administrations vis à vis des contrats, le Conseil d’Etat a donné des critères au contrat conclu entre une personne privée et une personne publique, le juge a reconnu, d’une part, une clause exorbitante de droit commun, d’autre part la participation de service public.

Le Tribunal des Conflits va éluder, comme ces prédécesseurs, la participation au service public et s’intéresser sur un critère plus intéressant pour le cas en l’espèce, qui est la clause exorbitante de droit commun.

Cette évolution jurisprudentielle a commencé à partir d’une décision du Conseil d’Etat de 1912[2] et notamment par les conclusions du commissaire du Gouvernement, le futur chef du gouvernement, Léon BLUM.

Celui-ci évoque une clause qu’on ne trouverait pas dans un contrat de droit commun, une clause inhabituelle par son contenu car elle déséquilibre automatiquement le contrat.

De plus, la Cour de Cassation dans son arrêt rendu le 15 octobre 2014, proclamait que la clause exorbitante de droit commun « est celle qui ne pourrait par nature se trouver dans un contrat analogue de droit privé. » avant d’adopter quelques mois après, la formulation de la décision du Tribunal des Conflits deux jours auparavant, soit le 13 octobre.

En effet, le Tribunal des Conflits définit la clause exorbitante comme « une clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat implique, dans l’intérêt général, qu’il relève du régiment exorbitant des contrats administratifs ». Ici, le Tribunal reconnaît la place de la personne publique comme étant la seule détentrice de prérogatives de puissance publique lui permettant au motif de l’intérêt général, d’intervenir dans le contrat, il reconnaît explicitement que cette intervention ne peut que relever de contrats administratifs.[3]

Au regard du régime des clauses exorbitantes de droit commun, le juge en l’espèce reconnaît que les différentes manifestations imposées par la commune de Saint-Esprit pouvaient être considérées comme des « prérogatives ainsi reconnues à la personne publique, et que le contrat litigieux devait être regardé comme comportant des clauses » qui relevaient du régime exorbitant des contrats administratifs. Le juge reprend la même définition, à ce détail près, que l’intérêt général devient une condition sine qua none pour reconnaître qu’un contrat comprend des clauses exorbitantes.

II – La nouvelle justification prétorienne d’intérêt général pour qualifier le contrat administratif

Le juge a donc dans cette décision retenu le critère de la clause exorbitante de droit commun. Toutefois, le Tribunal des Conflits a rénové le fondement de cette clause vis-à-vis de l’intérêt général (A), permettant dans le futur, de pouvoir classer ce type de contrat dans des ouvrages codifiés, évitant ainsi un véritable « marathon juridictionnel » (B).

A – Une nouvelle définition de la clause exorbitante de droit commun : le fondement de l’intérêt général

Dans la décision au cas de l’espèce, le Tribunal des Conflits déclare que le contrat comportant « des clauses qui impliquaient, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs », ces clauses sont constituées par la possibilité pour la commune « d’intervenir de façon significative dans l’activité de la société ».

Cette manière résultait notamment de deux dispositions figurant au contrat :

  • D’une part, la communication préalable à la commune, par la société, de ses programmes ;
  • D’autre part, l’organisation par la commune de douze manifestations dans l’année ainsi que, avec de très courts préavis, deux manifestations mensuelles à la convenance de la commune.

Il est donc possible de s’interroger si ces deux « manifestations » résultent d’une clause exorbitante de droit commun, si on peut se poser la question notamment sur la communication des programmes de la commune, du caractère « exorbitant » de cette mesure, au contraire l’organisation par la commune de douze manifestations dans l’année ainsi que, avec de très courts préavis, deux manifestations mensuelles à la convenance de la commune pourraient dès lors constituer cette dite clause. En effet, on a une véritable obligation, cependant, cette obligation est une clause du contrat, contrat accepté par le co-contractant, peut-on dès lors parler d’une véritable clause exorbitante de droit commun ?

C’est donc sur le terreau de l’intérêt général qu’il faut se placer, le Tribunal des conflits réalise :

« une véritable mise en cohérence de l’ensemble des solutions antérieures grâce au recours à la notion d’intérêt général » en relevant également que « la grande nouveauté est de placer l’intérêt général au cœur de la clause exorbitante ».[4]

B – Une clause exorbitante renaissant de ses cendres

Avec deux décisions du Tribunal des Conflits espacées de quatre ans, il faut relever le retour de la clause exorbitante qui avait été reléguée au second plan notamment avec la domination des clauses contractuelles mettant de plus en plus à l’écart les prérogatives de puissance publique. Le Professeur Jean-Marie PONTIER déclara notamment que la clause exorbitante de droit commun faisait référence à un passé qui semblait de moins en moins défendable, celui d’un État s’imposant sans discussion, tandis que le service public présentant une face plus « aimable » de cet État, son côté « prestation » plutôt que son côté « prescription ».[5]

Au final, le Tribunal des Conflits permet à cette clause, de regagner en popularité, liée notamment à ce but devant régir toutes les actions des administrations, le but de l’intérêt général. Frédéric DESPORTES, le rapporteur public lié à la décision du Conseil d’Etat de 2014, reconnaît que cela permet « davantage une clarification qu’une transformation », mais que ce lien entre clause exorbitante et intérêt général invite à reconsidérer « non pas seulement la clause exorbitante, mais aussi l’ensemble des critères du contrat administratif lui-même ».[6]

Cette justification permet à la commune, au nom de l’intérêt général, d’exercer au nom de l’État, des contraintes sur un individu ou à une personne morale privée, et de ce fait, de permettre que le contrat soit forcément de nature administrative.

Mais il faut admettre, que la décision du Tribunal des Conflits, même si la portée peut être intéressante, dans les faits, sa décision est peu explicite, car elle affirme que la commune organisait des « manifestations ». De ce fait, elle reconnaît que par sa nature publique, et par la poursuite de l’intérêt général, la commune peut imposer à son cocontractant des manifestations qui sont présupposées satisfaire à cet intérêt. Cette décision permettrait également l’unification de ce modèle contrat, puisque cette décision révèle la fin (ou non) d’un véritable périple juridictionnel.


Notes :

[1]               E. ROYER, « manifestation – le public n’est pas que dans la salle de spectacle », Juris Tourisme 2018, n°207, p.1.

[2]               Conseil d’Etat « Société des Granites Porphyroïdes des Vosges » 31 juillet 1912, n° 30701.

[3]               Tribunal des Conflits « Société AXA France IARD » 13 octobre 2014, n° 3963.

[4]               J. MARTIN, « d’une définition à l’autre : nouvelles et anciennes difficultés à identifier les clauses révélant un contrat administratif », RFDA 2015. 23

[5]            J-M PONTIER. « le retour de la clause exorbitante du droit commun », AJDA 2018. 1721.

[6]A. BASSET, « de la clause exorbitante au régiment exorbitant du droit commun », RD publ. 2015. 869.


Bibliographie :

E. ROYER, « manifestation – le public n’est pas que dans la salle de spectacle », Juris Tourisme 2018, n°207, p.11.

Conseil d’Etat « Société des Granites Porphyroïdes des Vosges » 31 juillet 1912, n° 30701.

Tribunal des Conflits « Société AXA France IARD » 13 octobre 2014, n° 3963.

J. MARTIN, « d’une définition à l’autre : nouvelles et anciennes difficultés à identifier les clauses révélant un contrat administratif », RFDA 2015. 23.

A. BASSET, « de la clause exorbitante au régiment exorbitant du droit commun », RD publ. 2015. 869.

J-M. PONTIER, « Le retour de la clause exorbitante du droit commun »,  AJDA 2018. 1721. 


Une contribution de Jimmy PENATI (contributeur permanent)

Relecture de Vincent Chiaro, Guillaume Flori et Aloïs Toyane (Comité de rédaction)

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