Une restriction de la liberté de religion, la neutralité des agents de service public en France

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La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 prévoit en son article 10 que « nul ne peut être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». Cet article montre ainsi que la liberté d’expression religieuse est une liberté fondamentale dans la démocratie française mais qu’elle emporte des conséquences[1]. En effet, les pouvoirs publics sont soumis à une neutralité active[2] selon laquelle « l’Etat doit veiller au respect de l’expression pluralistes des courants de pensée et d’opinion de chacun des citoyens qui sont aussi des agents publics »[3] ; en abstenant donc ses agents de porter des signes religieux dans le cadre de leurs fonctions.  

Sur le plan interne, la laïcité impose une interprétation stricte du principe de neutralité de l’Etat et ses représentants dans la sphère publique. Une distinction est faite entre la sphère privée qui inclut le domicile et plus généralement les lieux privés ou les lieux publics non affectés à des services publics et la sphère publique qui, a contrario, désigne l’Etat et les collectivités territoriales, administrations et institutions politiques[4]. Ne peuvent donc porter de signes religieux les agents de service public[5], tels que les enseignants ou les stagiaires.

Sur le plan international, la Cour européenne des droits de l’homme préconise la marge d’appréciation des Etats pour les questions religieuses.

Le principe de neutralité des services publics, un corollaire du principe d’égalité

La définition et la justification du principe de neutralité

Le droit des religions possède trois grands principes :

  • Celui de la liberté de religion ;
  • Celui d’égalité entre les croyances religieuses ;
  • Celui de neutralité de l’Etat et de ses représentants à l’égard des convictions religieuses de chacun.

C’est sur ce dernier principe qu’il convient de se pencher car il est la restriction principale à l’interdiction des signes religieux des agents de service public. Cependant, les trois principes peuvent se recouper, voire même se justifier entre eux. Ainsi, le principe de neutralité des services publics est qualifié par le Conseil constitutionnel de « corollaire » du principe d’égalité[6] et de principe fondamental du service public[7] puisqu’il interdit de traiter de manière différenciées les personnels ou usagers en fonction de leurs opinions[8]. Le principe de neutralité a été adopté dans la plupart des Etats de culture occidentale selon des modalités variables, mais surtout en France à travers le principe de laïcité prévu à l’article premier de la Constitution[9] :

« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. (…) ». 

Le principe de neutralité est donc indispensable pour une République qui se veut laïque. Mais qu’est-ce donc la neutralité ?

La neutralité de l’Etat est le « non-engagement religieux de l’Etat ; l’impartialité à l’égard de l’ensemble des opinions et croyances qui implique que l’Etat :

  • Séparé des Eglises ne constitue pas, en soi, une entité religieuse et ne reconnaît aucun culte comme sien ;
  • Tenu de respecter les libertés religieuses, ne fasse obstacle ni au libre exercice des cultes (sous réserve des atteintes à l’ordre public) ni à la liberté de conscience (…) ».[10]

Il en découle que la neutralité est le meilleur moyen pour permettre à chacun de choisir ou non une croyance et que les principes de liberté et d’égalité de la religion supposent une neutralité de l’Etat et de ses représentants face à la diversité des opinions. De plus, le principe de neutralité impose de la part de l’Etat qu’il intervienne dans « tout ce qui relève de la « police » des cultes : dans la mesure où l’ordre public le requiert, il peut réglementer l’activité religieuse. Mais la mesure de police doit correspondre à l’ingérence la moins contraignante possible. La proportionnalité entre les atteintes à la liberté religieuse et la protection des intérêts sociaux doit être respectée. De plus, la neutralité peut devenir active pour garantir par des mesures positives l’effectivité de la liberté de religion »[11].

La garantie de l’effectivité de la liberté de religion par des mesures positives

C’est ainsi que la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dite Le Pors, portant sur les droits et les obligations des fonctionnaires, modifiée par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires fixe le principe de neutralité dans les relations entre l’administration et ses fonctionnaires. En effet, l’article 25 de la loi dispose que :

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. ».

Les principes de neutralité et de laïcité font obstacles à la manifestation de toute croyance religieuse par les agents de l’Etat dans l’exercice de leurs fonctions[12]. Cette neutralité implique que le représentant de l’Etat n’utilise pas le service public comme un instrument pour du prosélytisme. Il ne peut pas porter des signes religieux visibles et avoir une attitude montrant une conviction religieuse. Les agents publics ont l’obligation de respecter un « devoir de stricte neutralité qui s’impose à tout agent collaborant à un service public »[13].

Pour un agent de service public, le signe d’appartenance à une religion s’oppose au principe de laïcité et donc de neutralité du service public. Il était donc indéniable de prévoir une sanction.  Plusieurs types d’agents de service public se sont vus interdire le port de signes religieux au nom du principe de neutralité.

Sanction et application jurisprudentielle stricte de l’interdiction du port de signes religieux des agents de service public

La sanction du non-respect du principe de neutralité d’un agent de service public

L’article 29 de la loi du 17 juillet 1983 (supra.) dispose que « toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ».

Ainsi, lorsqu’un fonctionnaire manifeste ses opinions religieuses dans l’exercice de ses fonctions, il commet un manquement à ses obligations professionnelles et donc une faute professionnelle de nature à l’exposer à une sanction disciplinaire. Cette faute doit être appréciée in concreto par le juge de manière proportionnée tout en tenant compte de « l’ensemble des circonstances de l’espèce et, entre autres, de la nature et du degré du caractère ostentatoire de la manifestation de ses croyances religieuses dans l’exercice de ses fonctions ainsi que de la nature des fonctions qui lui étaient confiées »[14].

Si la liberté de conscience est absolue, même pour agents publics, la liberté d’expression est différente si elle intervient dans l’exécution du service ou en dehors du service. La jurisprudence permet aujourd’hui de bien faire la différence entre les opinions et leurs manifestations.

La neutralité des enseignants pour la conscience des enfants

« Affirmer en France que l’école publique (communale ou primaire, collège, lycée) est neutre, ou laïque, signifie qu’elle est un espace ouvert à tous les enfants quelle que soit leur origine religieuse, et qu’au sein de cet espace aucune option, aucune préférence religieuse ne doivent apparaître. (…) La laïcité implique donc une autolimitation imposée dans l’expression des convictions religieuses et ce, dans une finalité de protection de la conscience de tous »[15].

Les élèvent gardent le droit de manifester leurs propres convictions religieuses dans un cadre cependant restreint. Les enseignants, quant à eux, sont contraints à une totale neutralité dans leur activité pédagogique. La justification à cette stricte neutralité est de « ne pas froisser la conscience des élèves »[16]. La circulaire du 12 décembre 1989 relative à la laïcité dans l’école publique évoque même que « rien n’est plus vulnérable qu’une conscience d’enfant » et que « dans l’exercice de leurs fonctions, les enseignants, du fait de l’exemple qu’ils donnent explicitement ou implicitement à leurs élèves, doivent impérativement éviter toute marque distinctive de nature philosophique, religieuse ou politique qui porterait atteinte à la liberté de conscience des enfants ainsi qu’au rôle éducatif reconnu aux familles »[17]. Par exemple, le port d’un voile islamique par une enseignante constitue un manquement à ses obligations de nature à constituer une faute grave[18].

La neutralité appliquée à un stagiaire, y compris pour le port d’une barbe

L’obligation de neutralité s’impose à tous les agents publics, quelles que soient les fonctions exercées[19]. Elle s’étend donc aux personnes qui ont la qualité de stagiaire, dont les élèves d’une école de formation durant leurs périodes de stage professionnel au sein d’un service public[20].  Tel en a été l’application jurisprudentielle dans l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Versailles le 19 décembre 2017[21]. En l’espèce, le requérant, d’origine égyptienne, a été accueilli au sein du service de chirurgie viscérale de l’hôpital de Saint-Denis en tant que stagiaire. Après plusieurs demandes de la part de l’établissement d’accueil de tailler sa barbe « particulièrement imposante », le directeur de l’établissement a résilié la convention de stage pour deux raisons. La première est que la barbe « était perçue par les membres du personnel comme un signe d’appartenance religieuse » et la deuxième raison est que l’hôpital correspond à une « environnement multiculturel de l’établissement (rendant) l’application des principes de neutralité et de laïcité du service public d’autant plus importante ». La Cour a alors décidé que le requérant n’était pas fondé à demander l’annulation de la décision de résiliation de sa convention. Le fait que la barbe soit vue ici non pas comme un signe qui, par lui-même, manifeste ostensiblement une appartenance religieuse (comme le voile ou la kippa) mais comme un signe à destination religieuse – dont l’agent, de par son comportement, révèle sa volonté de manifester une appartenance religieuse – démontre ainsi toute l’importance du respect du principe de neutralité dans une République laïque. 

Le principe de neutralité des agents publics imposant l’interdiction de tout signe religieux, justifié pour la laïcité, est un principe phare en France. Il a été reconnu au niveau de la Cour européenne des droits de l’homme au nom du modèle français de laïcité dans l’arrêt du 26 novembre 2015, Ebrahimian c/ France.

Au niveau de la Cour européenne des droits de l’homme

L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (Cour EDH) du 26 novembre 2015, Ebrahimian c/ France[22], laisse de manière générale une marge d’appréciation aux Etats sur les questions religieuses. En l’espèce, la requérante qui était assistante sociale en service de psychiatrie dans l’hôpital en tant qu’agent contractuel bénéficiait d’un contrat à durée déterminée. Cependant, le 11 décembre 2000, le directeur des ressources humaines l’informe du non-renouvellement de son contrat en raison de son refus d’enlever son voile et des plaintes formulées par des patients. Il lui est donc reprocher le non-respect du principe de neutralité imposé aux agents publics dans l’exercice de leurs fonctions. Le directeur des ressources humaines – tout en prenant compte de l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris annulant la décision pour vice de procédure au motif que la décision litigieuse présente un caractère disciplinaire et que la requérante n’a pas été informée des motifs de la mesure envisagée avant qu’elle ne soit prise, ni mise à même de consulter son dossier – lui fait prendre connaissance de son dossier mais confirme le non-renouvellement du contrat. Par un arrêt du 26 octobre 2007, le Tribunal administratif de Versailles rejette la nouvelle requête de Mme Ebrahimian sur le fondement du principe de laïcité de l’Etat et de la neutralité des services publics et la Cour administrative d’appel de Versailles confirme le jugement du Tribunal. Le pourvoi en cassation de la requérante est déclaré non-admis par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 9 mai 2011. C’est ainsi que la requérante a saisi la Cour EDH pour violation de l’article 9 de la Convention européenne des doits de l’homme (Conv. EDH) relatif au droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion. La Cour EDH a jugé de la non-violation de l’article 9 de la Conv. EDH en affirmant que l’ingérence litigieuse de l’Etat est proportionnée au but poursuivi qu’est la laïcité.


Notes :

[1] En ce sens, H. OBERDORFF, Droits de l’homme et des libertés fondamentales, Issy-les-Moulineaux, LGDJ, « Manuel », 6e éd., 2017, p. 555.

[2] A contrario, la neutralité passive consiste en une « neutralité de l’Etat et de ses représentants face à la diversité des opinions », V. notamment H. OBERDORFF, Droits de l’homme et des libertés fondamentales, op. cit., p.555.

[3] H. OBERDORFF, Droits de l’homme et des libertés fondamentales, op. cit., p. 555.

[4] F. MESSNER, P.-H. PRÉLOT, J.-M. WOEHRLING (dir.), Droit français des religions, Paris, LexisNexis, « Traité », 2e éd., 2013, p. 608 et 609.

[5] Un agent public est une personne au service d’une administration publique. On distingue différentes catégories : les fonctionnaires, les auxiliaires temporaires, les agents contractuels.

[6] Cons. const., 18 sept. 1986, n° 86-217 DC.

[7] Cons. const., 23 juill. 1996, n° 96-830 DC.

[8] En ce sens, H. OBERDORFF, Droits de l’homme et des libertés fondamentales, Issy-les-Moulineaux, LGDJ, « Manuel », 6e éd., 2017, p. 556.

[9] J.-M. WOEHRLING, Les principes fondamentaux du droit des religions, in F. MESSNER, P.-H. PRELOT, J.-M. WOEHRLING (dir.), Droit français des religions, 2e éd., Paris, LexisNexis, « Traité », 2013, p 70.

[10] CORNU G., Vocabulaire juridique, 9e. éd., Paris, Puf, « Quadriage », 2011, p. 227.

[11] J.-M. WOEHRLING, Les principes fondamentaux du droit des religions, op.cit., p 72.

[12] CE, avis, 3 mai 2000, Dlle Marteaux, req., n° 217017, publié au recueil.

[13] CE, 3 mai 1950, Dlle Jamet, req., n° 98284 ; CE, 8 déc. 1948, Dlle Pasteau, req., n° 91406.

[14] CAA Versailles, 23 février 2006, Rachida E. c/Commune de Guyancourt, req. n° 04VE03227,

[15] P.-H. PRELOT, La laïcité de l’école publique, in F. MESSNER, P.-H. PRELOT, J.-M. WOEHRLING (dir.), Droit français des religions, 2e éd., Paris, LexisNexis, « Traité », 2013, p. 1755.

[16] P.-H. PRELOT, La laïcité de l’école publique, op. cit., p.1760.

[17] JO 15 déc. 1989, p. 15577. Circulaire prise en conséquence de l’avis du Conseil d’Etat relatif au port de signes d’appartenance religieuse du 27 novembre. La circulaire traite indifféremment de l’enseignement primaire et su secondaire, V. notamment, P.-H. PRELOT, La laïcité de l’école publique, op. cit., p.1761.

[18] TA Versailles, 14 avril 1992, Mlle Braza c/ Collège « Parc des Tourelles ».

[19] CE, sect. 3 mai 2000, Dlle Marteaux, req. n° 217017, Lebon ; AJFP 2000. 39.

[20] CE 28 juill. 2017, Mme C., Mme A. et Association de défense des droits de l’homme, req. n° 390740, Lebon ; AJFP 2017. 338.

[21] CAA Versailles, 19 décembre 2017, Monsieur A. c/ Centre hospitalier de Saint-Denis, rep. n° 15VE03582.

[22] Cour EDH, 26 nov. 2015, Ebrahimian c/ France, req. n°64846/11.


Une contribution de Pauline Mallejac

Relecture de Guillaume Flori (Comité de Rédaction)


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