Bâtir en zone de « Loi montagne »

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« Que la montagne est belle » chantait Jean Ferrat. La montagne concerne 10 millions de français et 1/6ème de l’ensemble des communes. Dans les années 70 le développement de la culture des loisirs a fait de la montagne un haut lieu du tourisme de masse. Ce phénomène a fait prendre conscience aux législateurs successifs du caractère unique et précaire de l’écosystème montagnard. C’est dans ce contexte que la loi du 9 janvier 1985 ou « loi montagne » est promulguée. Elle sera complétée par la loi du 28 décembre 2016, notamment dans la détermination des zones touristiques. La loi du 23 novembre 2018 dite « ELAN » apportera aussi son lot de précisions. 

Pour les concepteurs de la loi montagne, l’objectif est de contenir l’urbanisation du domaine montagneux par l’instauration de règles d’urbanisme, à la fois contraignantes et protectrices. Plus précisément, il s’agit de limiter le mitage et donc la destruction des écosystèmes, tout en préservant les intérêts économiques montagnards. 

Qu’est-ce que la « montagne » ? Il n’y a pas de véritable définition juridique de la montagne. Cependant, l’article 3 de la loi montagne donne 3 grands facteurs d’identification d’une zone de montagne : 

  • La rudesse des conditions climatiques, notamment du fait de la haute altitude ;
  • À moindre altitude, l’existence de fortes pentes difficiles d’accès ; 
  • La combinaison des deux critères donnant lieu à un handicap au moins équivalant à un des 2 autres.

S’agissant du champ d’application de la loi, c’est un arrêté ministériel qui délimite les zones de montagne. Actuellement, il y a 9 massifs classés : les Alpes, la Corse, le Massif Central, le Jura, les Vosges, les Pyrénées, les Hauts-de-La-Réunion, la Martinique, la Guadeloupe. Ces zones bénéficient de crédits divers et doivent s’appuyer sur des comités consultatifs. 

La loi montagne s’impose à tous les documents et autorisations d’urbanisme locaux. Plus concrètement, hormis quelques dérogations, les documents d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme (PLU), schémas de cohérence territoriale (SCoT) …)[1] doivent être compatibles avec la loi montagne (L. 122-8 Code de l’urbanisme). Autrement dit, ne pas aller à l’encontre des objectifs fondamentaux de la loi montagne (exemple : permettre un urbanisme diffus). Les documents locaux d’urbanisme doivent définir une capacité d’accueil limitée des espaces à urbaniser. Cette capacité doit s’ajuster en fonction des enjeux de préservation : des « espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard » (L. 122-9 Code de l’urbanisme) et « des espaces naturels et agricoles » (L. 122-8 Code de l’urbanisme). Plus concrètement, les auteurs des documents d’urbanisme locaux devront par exemple veiller à ne pas délimiter de zones urbaines ou à urbaniser (dans un PLU) trop étendue. 

Les autorisations d’urbanisme doivent être, quant à elles, conformes à la loi montagne, soit ne pas dépasser la lettre de la loi. 

Tout ce développement nous amène à se poser de la question de la constructibilité en zone de montagne.

La loi montagne, tout comme sa sœur la loi littoral (notre article sur le sujet), pose un principe d’urbanisation en continuité. C’est le cœur de la loi montagne ! 

Ce principe se décompose autour de deux notions : l’urbanisme existant (I) et la continuité urbaine (II). Cependant, le principe peut être neutralisé par toute une série d’exceptions (III).

I –L’urbanisme existant, 3 grandes catégories 

Avant de déterminer comment apprécier une continuité urbaine, il faut d’abord pouvoir déterminer précisément la notion d’urbanisation. 

Tout d’abord, les termes de bourgs et villages signifient relativement la même chose. Il s’agit d’un regroupement de constructions articulées autour d’une centralité (commerces, services publics, place publique, etc.). 

Le hameau correspond à un regroupement de plusieurs habitations (généralement à partir de 10) et distinct du bourg ou du village. La jurisprudence est assez stricte dans la qualification du hameau. Les habitations doivent situées à proximité. Le voisinage des parcelles sur lesquelles sont situées les habitations ne suffisent pas (CE, 5 fév. 2001, req. nos 217796, 217798, Cne de Saint-Gervais).

Les constructions traditionnelles ou groupes d’habitations existants correspondent à un ensemble de plusieurs bâtiments ne répondant pas à la définition d’hameau. Plus précisément, ce serait des bâtiments physiquement proches, qui compte tenu des caractéristiques ou de la configuration des lieux, formeraient un ensemble homogène (exemple : CAA Marseille, 1er juin 2015, req. n° 13MA01586).
La notion reste très délicate à appréhender et relèvera davantage d’une appréciation au cas par cas. 

II–La continuité urbaine, une appréciation imprécise 

Le principe de continuité urbaine résulte du Code de l’urbanisme : « L’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants (…) » (L. 122-5 Code de l’urbanisme). 

Depuis 2016, le législateur donne le mode d’emploi général du principe de continuité. Il s’apprécie au regard : « des caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, des constructions implantées et de l’existence de voies et réseaux » (L. 122-5-1 Code de l’urbanisme). 

Cependant, il revient au juge de préciser les contours de la continuité. Pour ce faire, le juge utilise le faisceau d’indices – c’est-à-dire une succession de critères objectifs – pour s’assurer du respect de la continuité. Si certains de ces critères sont repris par le texte, comme l’existence de voies et de réseaux, la jurisprudence s’attache particulièrement à des critères de densité (schéma n°1) et de distance (schéma n°2). 

En effet, si le projet de construction reste éloigné d’un groupe d’habitations, le principe de continuité ne sera pas respecté. De même, si la construction se fait dans un îlot isolé de quelques maisons, le principe de continuité ne sera pas acquis (exemple : CE, 14 déc. 1992, req. n° 115359, Cne de Saint-Gervais-les-Bains). Par ailleurs, une discontinuité provoquée par un élément physique, par exemple une colline, semble suffire pour faire échec à la continuité (exemple : CAA Marseille, 13 juil. 2016, req. n°14MA03504, « FRENE 66 ») (schéma n°3). 

Dans les faits, il reste assez délicat d’apprécier avec justesse la continuité urbaine. On peut encore illustrer que l’existence d’une route peut ou ne peut pas suffire à caractériser l’urbanisation existante (exemple : CE, 28 juillet 1999, req. n° 180467). 

Dernier point, la continuité peut s’apprécier au regard de l’urbanisation de plusieurs communes (CE, 30 déc. 2013, req. n° 356338, Ministre de l’Intérieur) (schéma n°4)

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Il ne faut pas se fier à la zone constructible du PLU. Bien que la zone puisse être en continuité avec l’urbanisme existant, la loi montagne implique toujours que le projet de construction soit effectivement en continuité. Autrement dit, la continuité urbaine s’apprécie physiquement et non virtuellement (schéma n°5). 

III- Des dérogations et exceptions à la pelle

Le principe de continuité n’est pas absolu. Il existe un certains nombre d’exceptions, dont certaines sont apparues au fil des législations. 

La continuité peut être mise en échec lorsqu’il est question d’installations ou d’ouvrages nécessaires à des services publics. Les services publics en cause sont principalement liés au domaine : de la défense, de la recherche, de la protection contre les risques naturels (L. 122-3 du Code de l’urbanisme). 

Cependant, un seul critère est alors exigé : la nécessité technique impérative (L. 122-3 précité). Ce critère est apprécié strictement par la jurisprudence. Par exemple, les seules considérations financières ne suffisent pas (CE, 9 juin 2004, req. n° 254691). 

Une autre exception concerne les équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habités (L. 122-5 Code de l’urbanisme). L’illustration la plus éloquente est celle de l’implantation des parcs éoliens en zone de montage. 

Les changements de destination, c’est-à-dire le changement de la vocation d’une construction (exemple : transformation d’une maison à usage d’habitation en commerce), peut aussi neutraliser le principe de continuité. Attention toutefois, le PLU pourra toujours les interdire ou les restreindre. De plus, il faudra aussi veiller à ne pas être en zone naturelle ou agricole, auquel cas il faudra se référer à une législation spéciale (v. L. 151-11 du Code de l’urbanisme).

L’extension limitée des constructions existantes en dehors de la continuité urbaine est aussi possible dans la limite de 30% de sa surface de plancher et évidemment du plafond fixé par le plan local d’urbanisme.  

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La surface de plancher correspond à la somme de tous les niveaux construits clos et couverts, dont la hauteur sous plafond est supérieure à 1m80. Elle se calcule en intérieur à partir de la façade murale. In fine, certains lieux clos comme un garage peut réduire la surface de plancher initiale (exemple un garage).

Il est également possible d’édifier des annexes de taille limitée en discontinuité urbaine (L. 122-5 Code de l’urbanisme). Une annexe est une construction secondaire moins importante (notamment en superficie) que la construction déjà édifiée. Cette annexe doit avoir un lien fonctionnel avec l’autre construction. Par exemple, ça peut être un silo pour stocker la récolte de la ferme existante. 

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Le plan local d’urbanisme peut être beaucoup plus restrictif sur ce point. De plus, si la parcelle de l’annexe est située en zone agricole ou naturelle, une procédure particulière devra être suivie (v. L. 151-11 à L. 151-13 du Code de l’urbanisme).

Par ailleurs, la loi montagne impose la préservation des activités traditionnelles (pastorales, agricoles et forestières) en zone de montagne (L. 122-10 Code de l’urbanisme). Cependant, certaines constructions sont possibles en discontinuité, comme notamment : les bâtiments nécessaires à l’activité agricole (exemple : un hangar) ou les bâtiments d’estive (sorte de bergeries) (si interdits d’accès l’hiver) (L. 122-11 Code de l’urbanisme). 

Il peut être également cité la dérogation pour les unités touristiques nouvelles. Il s’agit de d’opérations de développement du tourisme dans les zones de montagne et contribuant à l’essor socio-économiques de la montagne.

Enfin, d’autres dérogations à la continuité peuvent exister. Les SCoT et PLU peuvent prévoir une discontinuité, après réalisation et présentation d’une étude de discontinuité devant une commission. Cette étude justifie la compatibilité de la dérogation au regard des objectifs de la loi montagne. 

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D’autres dérogations existent, nous vous renvoyons à la fiche technique du Ministère de la Cohésion des territoires pour les consulter. 

Le village de Zonza perché face des aiguilles de Bavella (Corse-du-Sud) – Source

Pour de nombreux auteurs, l’accroissement du nombre de dérogations au principe de continuité urbaine aurait contribué à une dénaturation de l’esprit de la loi montagne. En effet, ce phénomène l’éloignerait de son objectif de protection de l’environnement montagnard contre le mitage. 

La philosophie de la législation actuelle serait axée sur le développement économique. En effet, toutes ces dérogations seraient autant de leviers incitant la population à s’établir en zone montagnarde. En tout état de cause, le dernier mot reste aux collectivités locales au travers de leurs documents d’urbanisme. 


Note 

[1] Nous développons que l’hypothèse de l’existence d’un plan local d’urbanisme en vigueur, soit la situation la plus courante.


Bibliographie

Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, Loi relative au développement et à la protection de la montagne (loi montagne), dossier, 2018, [En ligne]. https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/loi-relative-au-developpement-et-la-protection-de-la-montagne-loi-montagne, consulté le 1er août 2019. 

Courrier des maires, « Loi montagne 2 : une mise à jour pas si tiède », 2017, [En ligne]. http://www.courrierdesmaires.fr/66600/loi-montagne-une-mise-a-jour-pas-si-tiede/, consulté le 1er août 2019.

Commissariat général à l’égalité des territoires, « Les territoires concernés par les dispositions de la « Loi montagne » », [En ligne]. https://www.cget.gouv.fr/territoires/montagne, consulté le 1er août 2019.

MORAND-DEVILLER (J.), FERRARI (S.), « Droit de l’urbanisme », Dalloz, Coll. Mémentos, 10 éd. 

SOLER-COUTEAUX (P.), CARPENTIER (E.), « Droit de l’urbanisme », Dalloz, Coll. HyperCours, 7éd.


Une contribution de Guillaume Flori 

Relecture d’Aloïs Toyane (Comité de rédaction)

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