État et collectivités locales, quelle articulation ?

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A partir de 1982 [1], une nouvelle vague de déconcentration accompagne toutes les étapes de la décentralisation. Il s’agit de préserver la cohérence de l’action étatique par la présence d’un représentant de l’autorité centrale vraiment opérationnel à côté de collectivités territoriales dotées de pouvoirs importants.

Concrètement, la déconcentration est le déplacement géographique du pouvoir central vers la périphérie. C’est un rapprochement physique de l’État qui reste présent. A cette fin, l’État crée des instances politiques locales, telles que les préfectures de région, préfectures de départements vers lesquelles il opère un transfert de ses compétences, généralement vers les préfets. Ces derniers sont les directeurs départementaux des services de l’État. Ils ont des subordonnés qui vont pouvoir exercer certaines compétences au niveau local. La préfecture doit exécuter toutes les décisions du pouvoir central.

La décentralisation quant à elle vise à donner aux collectivités locales des compétences distinctes de celles de l’État. Une collectivité territoriale est une structure administrative distincte de l’administration de l’État qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. Elle dispose de ce fait de son propre budget et de son propre personnel et de compétences propres. Elle possède donc à ce titre de la personnalité morale L’objectif de la décentralisation est de transférer des compétences propres de l’État afin de les déléguer à des collectivités territoriales.

En France, le grand débat national nous rapporte quelques informations pour notre sujet. En effet, certains médias donnent des chiffres assez éloquents sur les différentes contributions. De ce fait, sur 6000 contributions prises aléatoirement, il est intéressant de constater que 34,7% des répondants font confiance en priorité aux élus locaux, qui est bien loin des 13% des répondants faisant confiance aux élus en général, qui est une moyenne de tous les mandats sous notre Vème République[2].

De plus, un nouveau sondage exprime que près de 52% des personnes interrogées voudraient que l’Etat transfère de nouvelles compétences aux collectivités territoriales[3].

Ces résultats ne sont pas surprenants, car ils sont l’émergence d’une volonté de refonte de l’administration territoriale depuis le début du XXIème siècle.

Il s’agit donc à travers cette démonstration, de s’interroger sur la « posture » de l’Etat, doit-il être régalien au travers de ses services centraux et déconcentrées ? Ou un acteur territorial partenaire des collectivités territoriales ?

Dans la conception actuelle, il faut remarquer d’une part, que la déconcentration et la décentralisation, sont deux modes de l’Etat Unitaire que nous connaissons dans la République (I), mais que sa réorganisation depuis le début du XXIème République amène à une volonté commune d’une meilleure administration pour ses citoyens (II).

I – Déconcentration et Décentralisation, émanations de l’Etat unitaire

Il est possible de constater une complémentarité administrative d’un point de vue historique (A), mais amenant à une opposition politique entre une administration autoritaire et une administration participative (B).

A – Une complémentarité administrative d’un point de vue historique

La déconcentration ainsi que la décentralisation sont deux phénomènes qui sont apparus dans deux périodes opposées.

C’est par la Loi du 28 Pluviôse an VIII, que le Préfet sera chargé seul de l’administration, Napoléon BONAPARTE comprenant très vite que s’il veut faire appliquer toutes ses décisions à l’échelon territorial, il lui faut des « hommes forts » au sein des différents départements.

Jacques BARROT, ancien membre du Conseil Constitutionnel, illustre cela en disant que « si on gouverne bien que de loin, on administre bien que de près ».

Autrement dit, la déconcentration est le spectre du pouvoir exécutif. En matière de déconcentration, on reste au sein de la même entité administrative, c’est la fonction publique de l’Etat.

La décentralisation quant à elle, arrive bien plus tard, à la fin du XXème siècle. Cette décentralisation doit en théorie, compléter l’organisation unitaire. C’est donc un transfert de compétence de l’administration de l’Etat, l’administration centrale vers une autorité administrative qui est élue.

C’est la Loi de 1992 [4] qui permet de préciser que la République se compose des services déconcentrés et des collectivités territoriales.

S’agissant de l’administration décentralisée, le principe d’élection, ne transforme pas la décentralisation en forme politique mais, à une décentralisation purement administrative. En effet, avoir une décentralisation politique reviendrait à sortir de l’Etat unitaire pour muter vers un Etat régional ou un Etat fédéral. Ce qui caractérise l’Etat unitaire est l’unité de l’intérêt général qui est l’objectif pour le seul pouvoir législatif d’édicter des normes. Il ne peut exister dans un Etat unitaire plusieurs instances exerçant le pouvoir législatifs.

Ces aménagements synthétisent autour d’un principe de valeur constitutionnel se retrouvant dans l’article 72 de la Constitution, la « libre administration des collectivités territoriales ».

Historiquement, avant la Loi de 1982, la déconcentration et la décentralisation sont deux modes d’organisations intimement liées et fusionnelles. En effet, c’est une Loi de 1871 qui permet que les membres du conseil général (conseil départemental aujourd’hui) soient élus. Pour autant, le Préfet du Département est aussi l’exécutif du Conseil Général.

Mais à partir de 1982, l’organisation est repensée, pour avoir une singularité à l’échelon déconcentré, et pour avoir une autre singularité à l’échelon décentralisée. On passe d’un mécanisme correcteur à un véritable mécanisme réformateur. Et c’est à partir de l’acte I de la décentralisation, que cette opposition politique voit le jour.

B – Une opposition politique, administration discrétionnaire contre une administration participative

Il y a une profonde différence de principes entre la déconcentration et la décentralisation.

Concernant le premier, l’administration de l’Etat, est attachée au principe de nomination et au principe hiérarchique. C’est le chef de l’Etat qui va nommer les préfets, ces derniers ayant une sympathie avec la politique du gouvernement, et ayant un véritable devoir de loyauté. Ils doivent veiller à la bonne application des décisions prises au lieu de la centralisation que cela soit par le biais de lois et d’actes réglementaires.

Concernant le deuxième, cette décentralisation se retrouve donc dans les collectivités territoriales. C’est l’article 72 de la Constitution qui nomme précisément les organisations qui composent les collectivités territoriales, ce sont « les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer » devient la réforme constitutionnelle de 2003[5].

Mais c’est par sa composition et son principe d’élection que la décentralisation s’oppose à la déconcentration. En effet, le conseil délibérant des différentes collectivités territoriales sont élus au suffrage universel direct. Ce fondement de l’élection est appuyé par le principe constitutionnel de « libre administration des collectivités territoriales ». Respecter cette libre administration, c’est s’assurer l’effectivité des élections des conseils des collectivités, comme le rappel le Conseil Constitutionnel dans sa décision de 1990[6].

De ce fait, les collectivités territoriales et les Établissements Public de Coopération Intercommunale (EPCI) représentent la démocratie participative du moment, proche des élus, proche du terrain. La « légitimité » serait reconnue à ces différentes organisations, puisque le peuple souverain à le pouvoir de choisir ses représentants. Ce n’est pas le cas de la déconcentration. Il y a donc implicitement, une forme d’inégalité, et surtout une forme partisane des collectivités territoriales.

Cette opposition se retrouve surtout sur les différentes missions :

  • D’une part, les collectivités territoriales et les EPCI prennent en charge les intérêts de la population d’un territoire par rapport à leurs compétences propres, et leurs actes administratifs pour mener les différentes politiques locales.
  • D’autre part, les services déconcentrés ont notamment un rôle de contrôle de légalité des actes administratifs des différentes strates de collectivités.

Ces discordances pouvant exister au sein de ces organisations, implicitement, il pouvait y avoir une certaine méfiance des collectivités territoriales vis-à-vis des services déconcentrés.

II – La réorganisation de l’Etat Territorial : une volonté identique d’une meilleure administration

Sur les conséquences, cette réorganisation administration de l’Etat territorial permet d’avoir des conséquences plutôt positives à la décentralisation (A). Cette réorganisation se définit aussi par l’apparition de services « dématérialisés » permettant un traitement facilité pour les administrations (B).

A – Une réorganisation au profit de la décentralisation

Cette réorganisation s’est poursuivie depuis 2012 avec la Modernisation de l’Action Publique (MAP) qui comprend notamment une revue des missions de l’administration territoriale de l’Etat. Ces missions sont généralisées, en témoignent de nombreuses réformes en 2014, en 2015 par le Plan Préfecture nouvelle génération et de la révision de la carte des arrondissements en 2016.

À l’échelon régional, le décret du 7 mai 2015 consacre ce dernier comme niveau de « conduite d’actions de modernisation des services déconcentrés ».[7]

En effet, l’article 5 de ce décret prévoit que cette circonscription régionale est l’échelon de l’animation et de la coordination des politiques de l’Etat. De la mise en œuvre des politiques nationales et de l’Union européenne en matière d’emploi, d’innovation, de recherche, de culture, de statistiques publiques, de développement économique et social, et d’aménagement durable du territoire.

Tirant les conséquences de la Loi du 16 janvier 2015[8], l’Etat a réorganisé ses services régionaux afin de faire coïncider la carte des circonscriptions régionales avec celle des nouvelles régions[9].

À l’échelon départemental, différentes orientations prévoient que certaines modalités de délivrances des titres reviennent aux collectivités territoriales ou à d’autres organismes publics ou privés.

Tout ceci permet de redéployer les effectifs dégagés sur quatre missions prioritaires comme par exemple l’expertise juridique, le contrôle de légalité ou encore la coordination territoriale des politiques publiques (via une structure de coordination dans différents domaines).

Pour Pierre VILLENEUVE, il reste sceptique quant au fait de déployer l’action publique sans lien avec les collectivités territoriales qui sont des administrations de proximité. Le fait que le Préfet de région détienne la norme réglementaire « de tenir compte des circonstances locales et lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie » doit mettre en lien obligatoirement les collectivités territoriales[10].

L’objectif est bien aussi un objectif budgétaire. Le problème étant la dépense publique, il est plus souhaitable de la part de l’Etat de déléguer certaines compétences aux collectivités territoriales. Puisque ces dernières sont soumises au principe d’équilibre budgétaire, ce qui n’est pas forcément le cas du budget étatique, qui peut être en excédant ou en déficit. Ce qui implique de faire des économies et de porter la charge financière aux collectivités. Cette volonté n’est donc pas sans intentions implicites. C’est notamment pour cela que la Cour des Comptes a proposé de recentrer les services déconcentrés sur les missions prioritaires de l’Etat et de transférer nombre de missions aux collectivités territoriales [11].

B – Un nouveau juste-milieu avec l’apparition des services « dématérialisés »

Par circulaire du Premier ministre du 26 septembre 2017, « action publique 2022 » (AP 2022) est donc un programme lancé par le Premier ministre fin 2017 recouvrant trois objectifs :

  1. Améliorer la qualité des services publics en travaillant prioritairement sur la transformation numérique ;
  2. Offrir aux agents publics un environnement de travail modernisé ;
  3. Accompagner rapidement la baisse des dépenses publiques pour réduire de trois points la part de la dépense publique dans le PIB d’ici 2022.

À travers ses objectifs, il existe une volonté de passer à une modernisation des services que cela soit des services déconcentrés ou décentralisées par la voie du numérique. En effet, action publique 2022 a comme pour objectif d’accompagner à la transformation numérique des administrations, avec pour objectif, 100 % de services publics dématérialisés à horizon 2022.

Si l’objectif d’une dématérialisation totale des procédures administratives pour 2022 est connu, il ne devrait pas se départir des questions d’aménagement du territoire auxquelles sont sensibles les collectivités territoriales ni de l’évolution du cadre des missions de service public.

Le « nouveau contrat social » pour les agents publics s’articule autour d’un élargissement du recours aux agents contractuels pour les métiers ne relevant pas d’une spécificité propre au service public.

Ainsi, la posture de l’État avec AP 2022 est d’avoir une meilleure coopération avec les collectivités territoriales, avec l’objectif de recentrer les services déconcentrés sur les missions prioritaires de l’État et de transférer nombre de missions aux collectivités territoriales. En d’autres termes, retrouver des services déconcentrés contrôlant les actions des services décentralisées, le but étant de ne pas avoir des « enchevêtrements » de compétences, et de maximiser les services pour les offrir à un plus grand nombre.

L’État ne veut en aucun cas une confrontation entre ces deux systèmes, mais au-delà, une véritable complémentarité, c’est pour cela que AP 2022 doit refonder les relations entre l’État et les collectivités territoriales et notamment sur leurs modes respectifs d’intervention.

L’État et les collectivités territoriales doivent se remettre en question concernant leur organisation et la plupart des Français sont attachés aux organisations déconcentrés et décentralisées, et surtout à cette dernière.


Notes  :

[1] Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

[2] « Grand Débat : quelles exigences en matière de démocratie ? », Luc ROUBAN, Directeur de Recherches au CNRS, Le Figaro, 12 mars 2019.

[3] « Que veulent les participants au grand débat national ? », Loris BOICHOT, Le Figaro, 13 février 2019.

[4] Loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

[5] Loi Constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République

[6] Conseil Constitutionnel, 6 décembre 1990, n°90-280 DC.

[7]  Décret n°2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

[8] Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales.

[9] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

[10] « AP 2022 – Réforme de l’Etat et des collectivités territoriales, stop ou encore ? », Pierre VILLENEUVE, AJCT 2017. 473, 17 octobre 2017.

[11] Rapport public annuel 2018, Cour des Comptes, 07 février 2018.


Bibliographie 

Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

« Grand Débat : quelles exigences en matière de démocratie ? », Luc ROUBAN, Directeur de Recherches au CNRS, Le Figaro, 12 mars 2019.

« Que veulent les participants au grand débat national ? », Loris BOICHOT, Le Figaro, 13 février 2019.

Loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

Loi Constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

Conseil Constitutionnel, n°90-280 DC, 6 décembre 1990.

Décret n°2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.

Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales.

Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

« AP 2022 – Réforme de l’Etat et des collectivités territoriales, stop ou encore ? », Pierre VILLENEUVE, AJCT 2017. 473, 17 octobre 2017.

Rapport public annuel 2018, Cour des Comptes, 07 février 2018.


Une contribution de Jimmy Penati 

Relecture de Guillaume Flori et d’Aloïs Toyane (Comité de rédaction)

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