État des lieux de la grâce présidentielle en France

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Manifestations pour la libération de Jacqueline Sauvage – CC BY-ND 2.0 – PASCAL.VAN

Près de deux ans après la conclusion de l’affaire « Jacqueline Sauvage » qui avait défrayée la chronique et s’épiloguant sur une grâce présidentielle du Président de la République d’alors, François Hollande, revenons sur ce mécanisme constitutionnel controversé : la grâce présidentielle. 

« Le droit de grâce n’est pas un cadeau fait au chef de l’état pour lui permettre d’exercer ses fantaisies, c’est une responsabilité parfois effrayante qu’on lui impose qu’il prend au vu de ses dossiers bien sûr et seul avec sa conscience ».   

Georges Pompidou sur la grâce de Paul Touvier en 1972

La grâce présidentielle n’est pas une création ex nihilo du XXème siècle français. Bien au contraire.

Les premières traces d’un pouvoir de gracier les prisonniers se retrouvent dès l’Antiquité gréco-latine. On pense bien évidemment à la métaphore du pouce levé des empereurs romains lors des combats de gladiateurs.

Néanmoins, on a coutume de dater son exercice, dans une forme proche de l’actuelle, sous l’Ancien Régime.

Le Monarque de droit divin, représentant de Dieu sur terre, était alors doté de prérogatives qui lui étaient propres. Entre ses mains, deux pouvoirs proches mais de nature opposée : le droit de gracier les condamnés, et le droit d’emprisonner l’un quelconque de ses sujets de manière arbitraire (lettres de cachet).  Les notions d’amnistie et de grâce sont alors fondues en une seule.

Si les premières années de la Révolution, avec le rejet de la personne royale et une dégénérescence de l’exécutif, semblèrent mettre un terme à cette pratique de grâce royale, ce pouvoir ne disparut pas pour autant. On le retrouve dès le Consulat entre les mains de Napoléon ; tendance évidemment confirmée sous l’Empire.

Le pouvoir de grâce se perpétua tout au long du XIXème siècle et des régimes successifs, sous la IIIème République, notamment avec la célèbre grâce accordée à Alfred Dreyfus par Emile Loubet en 1899. En effet, la loi constitutionnelle du 25 février 1875 relative à « l’organisation des pouvoirs » prévoyait dans son article 3 que le Président de la République « a le droit de faire grâce ».

Le Gouvernement provisoire du général De Gaulle maintiendra cette pratique en graciant Philippe Pétain de sa condamnation à mort le 17 août 1945.
La Constitution du 27 octobre 1946 instituant la IVème République reprendra ce droit de grâce présidentielle dans son article 35 : « Le président de la République exerce le droit de grâce en Conseil supérieur de la magistrature ».

De même que la grâce royale, devenue présidentielle, n’est pas récente. Elle n’est pas davantage une pratique franco-française. Elle serait d’ailleurs assez commune dans les États dits « de droit » ; et dans une multitude de pays, de manière générale. On peut citer l’article 2 de la Constitution des Etats-Unis du 17 septembre 1787 prévoit que le Président a « le pouvoir d’accorder des sursis et des grâces pour crimes contre les Etats-Unis ».

La grâce se distingue de l’amnistie, en effet, la grâce est limitée aux condamnations et peines pénales et est une décision provenant du pouvoir exécutif suprême, contrairement à l’amnistie qui est une prérogative du pouvoir législatif suprême, en l’occurrence le Parlement, l’amnistie est actuellement consacrée à l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958. L’amnistie est issue d’une loi votée par le Parlement qui permet de faire disparaître une condamnation, pas seulement pénale, mais disciplinaire, professionnelle ou toute déchéance ou incapacité. Concrètement cette loi d’amnistie fait office d’exception à une loi sanctionnante en vigueur. La loi d’amnistie présidentielle constitue une véritable « absolution » des personnes visées celle-ci. Cela diffère de la grâce présidentielle qui n’a que des effets relatifs, ne remettant pas en cause la culpabilité de son ou ses titulaires (L133-7 Code Pénal). Toutefois, rien n’interdit au Parlement d’accorder son autorisation au Président de la République pour prendre par décret des mesures individuelles d’amnistie, c’est ce que prévoyait l’article 10 de la loi « d’amnistie » du 6 août 2002 (n°2002-1062).

Mais le Droit de grâce tel qu’on le retrouve en France ne se borne pas à une simple signature royale : il est consacré par la Constitution (I). Il n’en reste pas moins que l’exercice du droit de grâce n’est pas sans conséquences politiques et juridiques et demeure encore à l’heure actuelle une arme constitutionnelle critiquée (II).

I – La grâce présidentielle : une prérogative constitutionnellement consacrée

La Constitution du 4 octobre 1958 dans la rédaction originelle de son article 17 disposait que « Le Président de la République a le droit de faire grâce. » Ce qui découlait d’une volonté d’affirmer la prééminence de l’exécutif personnifié. Concrètement le Président de la République peut remettre en cause des affaires pénales ayant autorité de la chose jugée. Il est important de noter que cette prérogative intervenait à une époque où la peine de mort était encore en vigueur.  En effet, elle ne sera abolie qu’en 1981 sous la Présidence Mitterrand.

Il s’agit, en pratique, d’une ingérence manifeste, du pouvoir exécutif, dans l’exercice de l’indépendance du pouvoir judiciaire consacrée par l’article 66 de la Constitution de 1958. En effet, unilatéralement le Président de la République peut annuler ou moduler les effets d’une peine prononcée par une décision de justice pénale. Concrètement, le Président peut réduire ou effacer les effets d’une peine ; il peut tout à fait refuser de restituer les droits civiques comme l’avait fait le Président Pompidou lors de la grâce de Paul Touvier en 1972.

Le droit de grâce est soumis à quelques conditions de formes. Le Président en pratique bénéficie d’un avis des services de la Chancellerie. Cet avis n’a pas de force obligatoire ou contraignante autrement dit le Président n’est pas tenu de s’y conformer juridiquement parlant. Cependant, l’article R133-2 du Code pénal impose un contreseing du Premier ministre. Cependant, dans les faits le contreseing du Premier ministre apparaît davantage comme une tradition républicaine ; autrement dit comme une obligation coutumière du Premier ministre de contresigner malgré tout le décret de grâce.

La décision de grâce prend la forme d’un décret qui n’est pas publié au Journal officiel. Cette décision n’est pas considérée comme un acte émanant d’une autorité administrative autrement dit elle ne constitue pas un « document administratif » au sens de l’article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (n°78-753). Le Conseil d’État a eu l’occasion de le préciser dans un arrêt du 3 septembre 1997. (n°173125). De plus, dans une décision « Observatoire internationale des prisons » du 30 juin 2003 (n°244965), le juge administratif se refuse désormais de contrôler les décrets de grâce présidentielle, considérant dès lors : « que les décrets par lesquels le Président de la République exerce le droit de grâce que lui confère l’article 17 de la Constitution échappent ainsi à sa compétence ».

La grâce qui est prononcée par le Président de la République, ne prend effet qu’à la signature du décret et non par sa notification aux intéressés, c’est à dire les condamné(s) et les autorités pénitentiaires.

Cependant, le droit de grâce, contrairement à la loi d’amnistie, ne remet pas en cause le casier judiciaire du ou des graciés. Celui-ci demeure rempli et consultable par les autorités compétentes. Par conséquent tout acte analogue de l’auteur de l’infraction sera a fortiori considéré comme de la récidive. Cette précision est apportée à l’article L133-7 du Code pénal. Ainsi, malgré la grâce, la partie civile pourra toujours demander réparation de son préjudice comme le précise l’article L133-8 du Code pénal. 

Jusqu’en 2008 la grâce pouvait prendre plusieurs formes, elle pouvait être soit conférée à titre individuel, soit collectivement à un groupe de prisonniers. Cette dernière possibilité a divisé une partie de la doctrine qui estimait que les grâces collectives étaient devenues une tradition du 14 juillet sous l’ère Mitterrand. L’idée avancée à l’époque était de lutter contre la surpopulation des centres pénitentiaires. Cela n’a pas empêché le constituant de remédier à cette pratique dans sa réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, en interdisant purement et simplement les grâces collectives. Ainsi, dans sa nouvelle formulation issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (n°2008-724), l’article 17 de la Constitution dispose désormais que « le président de la république a le droit de faire grâce à titre individuel ».

Cette limitation du droit de grâce semble relative, si la tradition des grâces collectives a cessé depuis la réforme de 2008, il n’en demeure pas moins que la nouvelle rédaction de l’article 17 de la Constitution n’impose pas un plafond de grâces individuelles, ce qui semble signifier que le Président de la République peut tout à fait dresser une longue liste de noms, ce qui s’assimilerait à une grâce collective. On peut citer la grâce du 23 décembre 2008 prononcée à l’égard d’une « quarantaine de détenus méritants »

Néanmoins, malgré cette limitation apportée à la grâce présidentielle, il n’en reste pas moins que cette prérogative est toujours remise en cause. Certains auteurs évoquent sa suppression.

II – La grâce présidentielle : une arme constitutionnelle critiquée

Le droit de grâce présidentielle bien que juridiquement encadré n’est pas sans conséquences sur la question des droits fondamentaux.

En effet, ce droit de grâce pourrait apparaître une entrave au principe de Séparation des pouvoirs consacrés à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Le pouvoir exécutif remet en cause une décision pénale rendue par le pouvoir judiciaire « gardien des Libertés individuelles » conformément à l’article 66 de la Constitution, ce qui signifie que le juge judiciaire est le juge exclusif en matière pénale.

La question de la validité de l’article 17 de la Constitution pourrait même se poser dès lors qu’il y a ingérence manifeste du pouvoir exécutif dans les affaires du pouvoir judiciaire. En effet, l’article 16 de la DDHC de 1789 proclame que : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. ». Cela pourrait signifier que l’article 17 n’a aucune portée juridique dès lors qu’on l’oppose à l’article 16 DDHC.

Une autre question quant à la validité de ce droit se pose également au niveau de la question de l’Égalité devant la loi et la justice des citoyens consacré à l’article 1er de la DDHC : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. » et rappelé à l’article 1er de la Constitution de 1958 : « [La Constitution] assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. »

En effet, lorsqu’une grâce est accordée à titre individuel, elle rompt l’égalité devant les décisions similaires qui auraient pu être déjà jugées, outre l’ingérence faite au pouvoir judiciaire. Pour certains auteurs le droit de grâce constituerait aussi une rupture d’égalité injustifiée, notamment via l’influence du droit de la CEDH (Article 6 CEDH, plus spécifiquement), dans laquelle les justiciables doivent être garantis de toutes les garanties procédurales nécessaires pour disposer d’un véritable procès équitable.

La grâce présidentielle déroge également à la procédure pénale puisque lorsqu’elle est prononcée à l’issue d’un procès en premier instance, l’appel ou la cassation est rendu inopérant par le décret de « grâce » autrement dit la grâce présidentielle court-circuite les voies de recours traditionnelles. Par ailleurs, la critique de cette prérogative est également concentrée sur le fait que l’utilisation de la grâce peut se substituer à la décision d’un jury d’assise autrement dit, le Peuple. Le Président de la République se substitue à la vox populi pour imposer unilatéralement sa décision. L’affaire très récente « Jacqueline Sauvage » en est l’exemple concret puisqu’elle a été jugée par deux Cours d’assises. A cet égard, sa remise de peine pouvait être interprétée comme allant à l’encontre de la vox populi. La seule manière de réduire la peine infligée par le jury populaire serait de réviser la loi relative à la légitime défense dont Jacqueline Sauvage n’avait pas bénéficié.

Autre critique beaucoup plus grave, c’est l’opportunité de la décision de grâce, on peut citer, par exemple,  la grâce accordée en 2008 par le président Nicolas Sarkozy à un haut fonctionnaire condamné pour trafic d’influence. On peut aussi parler de la double grâce accordée à José Bové par le Président Jacques Chirac en 2003. Si la grâce ne remet pas en cause le casier judiciaire du prévenu, elle supprime toujours les effets d’une décision de justice. Cette opportunité absolue peut poser la question d’un éventuel favoritisme qui pourrait être opéré par le Président de la République à l’égard de ses proches. Si le droit de grâce est une arme juridique, elle est aussi une arme politique. Si elle pouvait être justifiée à une époque où la peine capitale était encore pratiquée, la grâce, selon la doctrine, sembler ait être devenue un instrument désuet.

Toutefois dans la pratique l’utilisation de la « grâce présidentielle » reste cependant limitée, car elle entraine nécessairement des conséquences d’ordre politique. Le président Pompidou parlait d’ailleurs « d’une responsabilité parfois effrayante qu’on lui impose ».

Indirectement, gracier c’est infléchir une jurisprudence constante pour une situation et ne serait-ce qu’au nom de l’égalité devant la Loi et la Justice (suscitée) les juges pénaux ne sauraient ignorer dans les faits la prise de position du Président de la République. L’affaire Jacqueline Sauvage dont une « remise de peine gracieuse » a été accordé par le Président François Hollande le 31 janvier 2016, semble aller dans ce sens sur la question des femmes battues et de leur légitime défense différée, les juges ne manqueront  pas d’assouplir les peines prononcées pour ces cas de légitime défense différées. Outre la décision de la présidence de la République, il s’agit aussi d’une sollicitation, dans ce cas d’espèce, de l’opinion publique qui ne peut être ignorée dans un État de droit.

III –Wath’s up : la grâce de Jacqueline Sauvage et ses conséquences

Une grâce partielle a été accordée par le Président de la République François Hollande le 31 janvier 2016 à Jacqueline Sauvage. La mère de trois enfants avait été initialement condamnée à 10 ans de réclusion criminelle, par deux cours d’assise (suite à un appel), après trente-sept années de violences conjugales subies.  Cette décision, comme prévue, n’est pas restée sans conséquences, ce qui démontre que la décision de gracier est une ingérence suffisamment grave sur le pouvoir judiciaire pour aller jusqu’à influencer la jurisprudence pénale. En effet, pour avoir tué son mari, dans des circonstances similaires à Jacqueline Sauvage, Bernadette Dimet a été condamnée par la Cour d’assises de Grenoble à 5 ans d’emprisonnement avec sursis le 5 février 2016.

Il ne fait aucun doute que la grâce de Jacqueline Sauvage soit passée par là. Bien que la grâce soit individuelle, elle a eu pour effet de constituer un véritable précédent, au sens anglo-saxon du terme. Car, si Jacqueline Sauvage n’avait pas été graciée le jugement de Bernadette Dimet en aurait été autrement. À cet égard, l’avocat général avait explicitement demandé aux jurés de ne pas prendre en considération la récente affaire Sauvage.

Durant le mois d’août 2016, le Tribunal d’application des peines de Melun avait refusé de donner suite la libération conditionnelle de Jacqueline Sauvage pourtant comprise dans la grâce. Le juge des libertés de la détention dans la motivation de son jugement du 12 août 2016 a justifié ce refus de libération conditionnelle en estimant que l’accusée, notamment, n’était pas prête à sortir de prison. Il était invoqué, que l’exposition médiatique de l’affaire, ainsi que les soutiens apportés à Mme Sauvage, la plaçaient dans une position victimaire et non d’accusée. On pouvait notamment, y lire que cette position laissant à celle-ci échapper le « sens de sa peine ». On pouvait relever la faiblesse de la motivation, notamment sur ses fondements juridiques. Ce jugement, comme pour l’affaire Dimet, semble confirmer une véritable défiance du pouvoir Judiciaire à l’égard du pouvoir exécutif en la personne du Président de la République et de sa grâce présidentielle.

Plus qu’une prérogative constitutionnelle, c’est donc une arme politique qui semble entacher le pouvoir judiciaire de dégâts irrémédiables.

 

Guillaume FLORI

Jurisprudences :

CE, 3 septembre 1997, req. n°173125 ;

CE, 30 juin 2003 « Observatoire international des prisons », req. n°244965.

Bibliographie :

Hamon & M. Troper, Droit constitutionnel, LGDJ 2015 ;

Code constitutionnel et des droits fondamentaux, 2015, édition commenté, Dalloz.

Textes :

Loi constitutionnelle du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs ;

Article 35 Constitution du 27 octobre 1946 ;

Article 2 de la Constitution des Etats-Unis du 17 septembre 1787 ;

Article 34 Constitution 4 octobre 1958 ;

Article 17 Constitution 4 octobre 1958 ;

Article 66 Constitution 4 octobre 1958 ;

Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (n°2008-724) ;

Article 10 de la loi « d’amnistie » du 6 août 2002, (n°2002-1062);

Article L133-7 du Code pénal ;

Article L133-8 du Code pénal ;

Article R132-2 du Code pénal ;

Article 10 de la loi « d’amnistie » du 6 août 2002 (n°2002-1062) ;

Article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (n°78-753) ;

Article 1er de la loi du 17 juillet 1978 (n°78-753) ;

Article 6 Convention Européenne des droits de l’Homme ;

Article 16 Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

Doctrine :

Jan, Huffington Post du 01/02/2016, « Pourquoi il faut supprimer la grâce présidentielle » :
http://www.huffingtonpost.fr/pascal-jan/pourquoi-lil-faut-supprimer-la-grace-presidentielle_b_9118664.html?ncid=fcbklnkfrhpmg00000001#

Documentation :

Exemples d’actions présidentielles passées :

http://www.huffingtonpost.fr/2016/01/29/grace-presidentielle-reclamee-jacqueline-sauvage-personnalites-_n_9108698.html

Le président gracie une quarantaine de détenus méritants le 23 décembre 2008 :

http://rue89.nouvelobs.com/-80512

« Remise de peine gracieuse pour Jacqueline Sauvage » :

http://www.lemonde.fr/societe/article/2016/01/31/francois-hollande-accorde-une-remise-gracieuse-de-peine-a-jacqueline-sauvage_4856804_3224.html

Conséquences de la grâce accordée à Jacqueline Sauvage :
http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2016/02/05/01016-20160205ARTFIG00380-bernadette-dimet-condamnee-a-5-ans-de-prison-avec-sursis-pour-avoir-tue-son-mari-violent.php

Le président Georges Pompidou à propos de la grâce présidentielle : (Document INA) :

http://www.ina.fr/video/I00017021

« Le sens de la peine lui échappe » :

http://www.lemonde.fr/police-justice/article/2016/08/13/graciee-jacqueline-sauvage-reste-en-prison_4982248_1653578.html

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