Focus autour de l’inflation législative en France

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Le 28 novembre 2018, l’Assemblée Nationale abrogeait plus de 50 lois jugées “obsolètes”. Les députés ont par exemple eu l’honneur d’abroger l’obligation de l’alcoomètre centésimal de Guy-Lussac.

Une abrogation de ce type est loin d’être une première. D’ailleurs, elle ne fait que cacher une crise plus globale : l’inflation législative.  

Pour définir sommairement l’inflation législative, il s’agit du développement croissant du nombre de lois et/ou l’augmentation de leur longueur.  

Chaque année, c’est près d’une cinquantaine de lois qui sont adoptées. Au 25 janvier 2019, il est comptabilisé 84.619 articles législatifs. Plus d’un tiers reste non codifié. Aussi, quand dans les années 2000 des lois atteignaient 63 pages, des textes comme la loi PACTE atteignent plus de 900 pages. Dans ce billet, qui ne se veut pas exhaustif, nous nous limiterons à l’inflation législative. En effet, le règlement n’est pas en reste (233.048 articles réglementaires en vigueur début 2019).  

Le foisonnement de textes n’est pas sans conséquences sur leur application et leur compréhension par les sujets de droit.  

Nous examinerons successivement : les causes (I) puis les conséquences juridiques (II) de l’inflation législative. 

 I – Des causes variées 

Montesquieu disait que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». Ces dernières décennies le nombre de lois n’a fait qu’augmenter (même si le nombre de lois reste stable depuis quelques années). 

En 2006, dans son rapport annuel le Conseil d’État signalait une « logorrhée législative« , malmenant la sécurité juridique. Néanmoins, il rappelle que faire des lois est légitime dans un processus d’alternance démocratique. C’est l’usage “pathologique” qui en serait préjudiciable. 

Source – Dalloz actualité

Ainsi, plusieurs raisons (non exhaustives) à cette effervescence normative sont avancées :  

  • La multiplication des sources du droit. Les droits de l’Union européenne et international prennent de plus en plus de place dans le processus législatif ;  
  • L’effet médiatique de la loi. Bien souvent les lois sont promulguées après une émotion suscitée dans les médias. On pense au premier lieu aux dispositifs instaurés après les vagues d’attentats ;
  • L’arbitrage entre les groupes d’intérêt. La pratique lobbyiste n’est pas nouvelle, mais s’intensifie avec la complexification des enjeux économiques. 

Plus globalement, nous pouvons imputer deux grandes causes à l’inflation :

  • La complexification et l’évolution de plus en plus rapide de la société. Nous pensons à des évolutions comme les questions liées à l’intelligence artificielle ou à la bioéthique. Pour donner un exemple concret, nous pouvons aussi évoquer la prise en compte des trottinettes électriques ; 
  • La force symbolique de loi dans la société française. La tradition républicaine, s’inspirant des théories de Rousseau, mystifie la loi, émanation du peuple souverain. Ainsi, en partant de ce postulat, l’idée selon laquelle la loi pourrait résoudre tous les maux s’est répandue. La loi devient une réponse sociale.  

De ce fait, il en ressort des textes fouillis, peu intelligibles et peu efficaces. Tout ceci n’est pas sans emporter de conséquences juridiques. 

II – Des conséquences juridiques négatives 

Cambacérès, un des rédacteurs du Code civil disait : “ (…) que ce soit un mot par le petit nombre de textes que nous arriverons à cette unité harmonique qui fait la force du corps social (…) ”. C’est dans cet esprit essentialiste qu’a été rédigé le Code civil de 1804. 

Ainsi, le ton du Code civil se veut “à la fois populaire, savant et son style est concret” (BOFFA (R.) et MEKKI (M.)).  

L’avènement de la société de l’information conduit à légiférer dans l’urgence ou pour répondre à une demande médiatique. Il est clair qu’aujourd’hui la loi est beaucoup plus technique et parfois mal pensée. C’est désormais l’urgence qui semble régir l’ordre législatif, plaçant l’efficience au second plan. Le rôle symbolique de la loi n’y est pas étranger. 

De ce fait, la loi devient peu lisible pour les sujets de droit. Cette illisibilité fait vaciller la sécurité juridique. En effet, une incompréhension ou une instabilité de la norme peut conduire à d’importants préjudices pour le sujet de droit. 

La sécurité juridique correspond à la difficulté de s’assurer pleinement une situation juridique donnée.

En 1999, le Conseil constitutionnel dégage l’objectif à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité du droit (Cons. const., 16 déc. 1999, n° 99-421 DC), composante de la sécurité juridique. Cet objectif suppose que :  

  • La norme puisse être accessible aux personnes (physiques et morales), par internet ou dans les codes par exemple ; 
  • La norme puisse être comprise par les personnes. Ce qui suppose une rédaction de qualité et lisible auprès des profanes. 

Dans une autre décision (Cons. const., 12 janv. 2002, n° 2001-455 DC), le Conseil constitutionnel a précisé la portée de cet objectif, tout en ajoutant aussi un principe de clarté de la loi (portant sur du concret). Ainsi, le législateur doit “adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques”. Il s’agit de prévenir les risques d’arbitraire du pouvoir politique. 

Dans la même décision, le Conseil constitutionnel s’octroie la faculté d’interpréter les textes inintelligibles. Il le fait lorsque l’interprétation de la loi en cause “est nécessaire à l’appréciation de sa constitutionnalité”.

Cette faculté peut être interprétée comme une forme de sanction du législateur indiligent.  

Au niveau européen, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 26 avril 1979, n° 6538/74) exige que la norme soit « énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite”. Elle ajoute que le texte doit permettre une certaine prévisibilité. Il s’agit de pouvoir se préparer face à une situation juridique donnée.

Cependant, ces gardes fous constitutionnels et conventionnels ne semblent pas avoir eu l’effet escompté. Comme nous le disions au début de ce billet, il y a environ plus de 50 lois promulguées par an.

Notons aussi, l’existence d’une autre conséquence d’ordre structurel. La multiplication des textes législatifs suppose des productions écrites dans l’urgence et donc imprécises. Souvent, il faudra un décret d’application pour préciser les modalités d’exécution de la loi. Or, qui dit plus de lois, dit plus de décrets d’application. La densité des lois retardent ainsi la rédaction des décrets. C’est alors qu’il apparaît qu’un certain nombre de lois restent sans effectivité, faute de décret d’application. La publication de ce dernier devient donc imprévisible, pouvant arriver à tout moment. Ce qui engendre ici aussi un sentiment d’insécurité juridique. 


L’abrogation du 28 novembre 2019 montre que le législateur est bien conscient du problème. Ce constat n’est pas nouveau. Depuis les années 2000, un certain nombre de lois de “simplification” ont fleuri, avec un résultat souvent mitigé. La loi reste le moyen d’expression d’excellence du pouvoir dans l’inconscient collectif français. Elle est la manifestation (fondée ou non) d’un action du politique (ou au moins une illusion d’action). Par ailleurs, des mécanismes intéressants ont été créés, comme par exemple le rescrit fiscal. Il permet de demander à l’administration l’interprétation d’un texte fiscal. La réponse de l’administration s’impose à cette dernière.  De ce fait, une énième phase législative est évitée.


Bibliographie

BARTHE (E.), L’ »insécurité législative » : causes, effets et parades, Precisement.org [Disponible en ligne] : http://www.precisement.org/blog/L-insecurite-legislative-causes-effets-et-parades.html, consulté le 3 décembre 2019. 

Assemblée Nationale, Abrogation de lois obsolètes, dossier législatif : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/alt/amelioration_droit_abrogation_lois_obsoletes 

BOFFA (R.), MEKKI (M.), L’accès au droit et l’accès à la justice, IN Rémy Cabrillac (dir.), libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 2019. 

Rapport public annuel, Sécurité juridique et complexité du droit, Conseil d’Etat, 2006 [Disponible en ligne]: https://www.conseil-etat.fr/ressources/etudes-publications/rapports-etudes/rapports-annuels/securite-juridique-et-complexite-du-droit-rapport-public-2006, consulté le 3 décembre 2019.

FLÜCKIGER (A.), Le principe de clarté de la loi ou l’ambiguïté d’un idéal, Cahiers du Conseil constitutionnel, 2007, n° 21. [Disponible en ligne] : https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/le-principe-de-clarte-de-la-loi-ou-l-ambiguite-d-un-ideal, consulté le 3 décembre 2019.

HURET (M.), Beaucoup de lois pour peu d’effets, l’Express, 19 janv. 2010 [Disponible en ligne] : https://www.lexpress.fr/actualite/politique/beaucoup-de-lois-pour-peu-d-effets_843037.html, consulté le 3 décembre 2019.

JANUEL (P.).
*Pas de pause pour les nouvelles normes, Dalloz actualité, avril 2019 [Disponible en ligne] : https://www.dalloz-actualite.fr/flash/pas-de-pause-pour-nouvelles-normes#.XeZ7_tXjJ7M, consulté le 3 décembre 2019.
*Des indicateurs pour mesurer l’inflation normative, Dalloz actualité, mai 2018 [Disponible en ligne] : https://www.dalloz-actualite.fr/flash/des-indicateurs-pour-mesurer-l-inflation-normative#.XeZFN9XjKUk, consulté le 3 décembre 2019.


Relecture de Vincent Chiaro (Comité de rédaction)

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