La France est-elle sous un régime d’état d’urgence permanent ?

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La France a été de nouveau ébranlée par un attentat terroriste en plein marché de Noël de Strasbourg, faisant état de 3 morts et de plusieurs blessés. Le Gouvernement a annoncé avoir passé le plan Vigipirate au niveau « urgence attentat » sur l’ensemble du territoire national. Cela fait bien évidemment écho aux précédents attentats qui avaient donné lieu à une déclaration de l’état d’urgence, régime d’exception.

Si l’état d’urgence n’a pas été déclaré la question se pose de savoir quels sont les moyens à disposition de l’État pour faire face à cette situation, avec tous les inconvénients liés au respect des libertés fondamentales ? 

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme intervient après l’application du régime de l’état d’urgence qui avait été déclaré après le terrible attentat du Bataclan. Cette loi est pointée du doigt pour avoir introduit des éléments du régime de l’état d’urgence dans le droit commun, augmentant ainsi les prérogatives des autorités de polices. Avant de rebondir sur cette loi, il convient de définir l’état d’urgence et d’en exposer le contenu des grandes lignes du dispositif octroyé à l’autorité de police par la loi de 1955 instituant ce régime d’exception.

L’état d’urgence ou l’accroissement exceptionnel des pouvoirs de police

 

L’état d’urgence est organisé parla loi du 3 avril 1955. Ce régime a été créé dans un contexte de « Guerre d’Algérie » afin de contourner l’utilisation de l’état de siège (militaire). Ainsi, l’état d’urgence consiste en un accroissement exceptionnel dans le temps et l’espace des pouvoirs ordinaires des autorités de police (plus particulièrement de police administrative).

Sans rentrer dans le détail, il ne s’agit pas l’objet de l’article, ce régime d’exception peut être décrété parle président de la République pendant un délai de 12 jours, lorsqu’il existe un péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou lorsque des événements présentent par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. À l’issue de ces 12 jours, l’état d’urgence peut être prorogé par l’Assemblée Nationale via une loi de prorogation.

Plus concrètement, que permet l’état d’urgence aux autorités de police ?

L’article 5 de la loi de l’état d’urgence, tel qu’il ressort de la décision du Conseil constitutionnel du 11 janvier 2018, donne au préfet du département la possibilité :

« 1° D’interdire la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par arrêté ;

2° (Abrogé) ;

3° D’interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. L’arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s’applique, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée. »

L’article 6, quant à lui, détermine les modalités de l’assignation à résidence administrative, qui ne saurait excéder 12h (CC, 22 déc. 2015, n°2015-527 QPC, Cédric D.), notamment lorsqu’il « existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ».

Les autres mesures qui peuvent être prises sont relatives à la dissolution de groupements ou d’associations (art. 6-1 de la loi de 1955) ou encore relatives à la fermeture provisoire de certains établissements (art. 8 de la loi de 1955).

Enfin, la dernière série de dispositions notables sont relatives aux perquisitions administratives. L’article 11 de la loi de 1955 dispose que ces perquisitions peuvent être ordonnées « de jour comme de nuit » lorsqu’il existe « des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Cette perquisition peut être accompagnée de saisies informatiques.

Le tout se fait sous le contrôle du juge administratif (art. 14-1 de la loi de 1955) (notamment du référé) et non le juge judiciaire, ce qui l’en fait une spécificité par rapport au droit commun. Pourtant, l’article 66 de la Constitution prévoit que : « L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ».

Une fois les grandes lignes du régime de l’état d’urgence présentées, il est temps d’évoquer la loi du 30 octobre 2017.

La loi du 30 octobre 2017, vers une banalisation du régime de l’état d’urgence ?

Ce texte prévoit plusieurs types de mesures étendant significativement les pouvoirs de l’autorité de police. Tout d’abord, il ressort de ce texte les principales thématiques du régime de l’état d’urgence, à savoir l’atteinte grave à la sécurité et à l’ordre publics. Toutefois, le texte semble se limiter à la prévention et la lutte contre le terrorisme (Ndlr. Le terme « terrorisme » reste une notion très large. En effet, il s’agit de l’usage de la violence à des fins politiques. Ainsi, le curseur du mot « violence » et « politique » reste, selon nous, très ténu)

Tout d’abord, l’article L. 226-1 du Code de sécurité intérieur (CSI), issu de la loi du 30 octobre 2017, donne la faculté au préfet de département de créer, par arrêté motivé, un périmètre de protection dans lequel la liberté d’aller et venir va être restreinte. Le but serait d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque d’acte terroriste. Plus concrètement, il s’agit de créer des points de filtrage des accès à ce périmètre, notamment par des fouilles et palpations obligatoires, sous peine d’exclusion et d’interdiction du périmètre.

Ainsi, il s’agit d’une redite des zones de « protection et de sécurité » prévues par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, qui avait été censurées par le Conseil constitutionnel car le législateur n’avait prévu aucune condition de création de ces zones et n’avait procédé à aucune conciliation entre la liberté d’aller et venir et l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public (CC, 11 janv. 2018, n° 2017-684 QPC).

Si l’article L. 226-1 du CSI propose des conditions à la création de ces périmètres, le Défenseur des droits dans un avis au parlement du 7 juillet 2017 avait souligné l’importance de prévoir « une obligation de motiver en droit et en fait l’existence d’un risque circonstancié, réel et sérieux ainsi que le lien direct entre la mesure envisagée et le risque de passage à l’acte terroriste ».

À l’heure où le mouvement des Gilets Jaunes bat son plein, il semble important de s’assurer que l’instauration de tels périmètres reste proportionnée par rapport au but poursuivi, soit à la prévention du risque terroriste après de l’attentat du marché de Noël de Strasbourg.

Parmi les autres mesures que la loi du 30 octobre 2017 emprunte à l’état d’urgence, il ressort toute une série de dispositions relatives aux assignations à résidence et aux perquisitions administratives (L. 228-1 et s. / L. 229-1 et s. CSI) en empruntant la formule de loi de 1955 : « toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics ». Cependant, contrairement au régime de l’état d’urgence, le champ d’application du texte est plus restreint : « Aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme ». De plus, il peut être souligné l’interdiction de réaliser ces visites et saisies entre 21H et 6 H du matin, sauf autorisation  expresse du JLD (L. 229-2 CSI), alors que le régime de l’état d’urgence le permet « de jour comme de nuit » (v. supra.). 

En matière de saisies, pas de grandes différences, sauf en ce que les opérations de saisies et de visites ne se font plus sous l’égide du juge administratif mais celle du juge des libertés et de la détention (JLD) du TGI de Paris. Le contrôle revient au juge judiciaire. Cependant, le fait qu’un seul JLD, celui de Paris, soit compétent pour assurer le contrôle des saisies et visites, pourrait limiter la célérité de la procédure, notamment lors de sa contestation par la personne suspectée.

Enfin, tout un ensemble de mesures, comme la fermeture de certains lieux de culte en lien avec le terrorisme ou des mesures relatives aux techniques de renseignement, sont également largement empruntées au régime de l’état d’urgence.

Ainsi, il peut être déduit que la loi du 30 octobre 2017, en dehors de quelques aménagements et une restriction à relativiser de son champ d’application, reprend la majeure partie des mesures relevant du régime d’exception de l’état d’urgence. Ce constat est confirmé par l’exposé des motifs de la loi du 30 octobre 2017 :

« Si le péril imminent prend un caractère durable, en particulier avec le développement de nouvelles formes de terrorisme, il devient nécessaire, pour tenir compte de cette appréciation de la menace, de doter l’État de nouveaux instruments permanents de prévention et de lutte contre le terrorisme, en réservant les outils de l’état d’urgence à une situation exceptionnelle ».


Pour en savoir plus :

Pour les origines de l’état d’urgence seulement (le reste étant périmé) :

https://www.cairn.info/revue-projet-2006-2-page-19.htm

La loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (dernière version) :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000024042375&dateTexte=20181213

La loi n°2017-1510 du 30 octobre renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (version initiale) :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000035932811&categorieLien=id

L’avis au parlement du Défenseur des droits du 7 juillet 2017 :

https://juridique.defenseurdesdroits.fr/doc_num.php?explnum_id=16676


Une contribution de Guillaume Flori

Relecture de Vincent Chiaro (Comité de rédaction).

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