Loi « littoral », voyage au bord de l’eau

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Le littoral, au prononcé de ce mot vous pensez immédiatement à la plage, à la mer, aux coquillages et aux coups de soleil. La France métropolitaine compte près de 5500 km d’espaces côtiers, ça fait beaucoup. Cependant, qui dit mer, dit belle vue, qui dit habiter avec vue sur la mer. Ce qui fait du littoral maritime l’objet de toutes les convoitises immobilières.

En dehors de toute cette agitation humaine, le littoral c’est aussi des sites naturels à la faune et à la flore uniques. C’est pourquoi qu’en 1986 le législateur a entendu encadrer l’urbanisation du littoral, dans le but d’éviter une urbanisation dispersée dénaturant la beauté du bord de mer (et pas que, puisque les étangs, deltas, estuaires etc. sont soumis à la même protection, nous nous concentrerons sur le littoral maritime pour la clarté du propos).

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ou « loi littoral » est née. Aujourd’hui codifiée aux articles L. 121-1 à L. 121-30 du Code de l’urbanisme, elle est directement opposable aux documents d’urbanisme et aux autorisations d’urbanisme. Il existe une subtilité quant l’appréciation du respect de la loi, selon si c’est une autorisation ou un document d’urbanisme. Nous y reviendrons.

Pour essayer de rester le plus limpide possible, Nous allons essayer de nous limiter au strict nécessaire pour comprendre le fonctionnement de la législation sur le littoral. Gardez-vous à l’esprit, qu’il ne s’agit que des grandes lignes. Enfin, cet article évoquera principalement la dernière législation en vigueur issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique ou loi « ELAN ».

Petit kit de survie en eaux troubles

Avant d’aller plus loin, développons quelques éléments indispensables pour comprendre la mise en œuvre de la loi « littoral ». Comme vous le savez, chaque commune est normalement couverte par un plan local d’urbanisme (PLU). Grosso modo, ce document est la matérialisation juridique de la politique d’urbanisme de votre ville (ou aujourd’hui de votre intercommunalité). Individuellement, vous y êtes soumis, notamment si vous voulez construire. Cependant, le PLU lui même ne peut pas tout faire. Il est lui même soumis aux documents d’urbanisme supérieurs (par exemple, un SCoT) et à la législation nationale. Le PLU doit donc respecter la loi « littoral » dans un rapport dit de « compatibilité ».

Attention, « compatibilité » ne veut pas dire « conformité ». Cela signifie que le PLU ne doit pas contredire fondamentalement la loi « littoral ». Autrement dit, il dispose d’une certaine marge de manœuvre pour la mettre en application. La conformité quant à elle, exige au contraire un respect à la lettre du texte de loi. C’est le cas des autorisations d’urbanisme. Ainsi, un permis de construire en zone littoral devra respecter point par point la loi « littoral ».

Ces éléments en mains, plongeons-nous dans les grandes lignes de la loi « littoral ».

Les trois strates du littoral, du plus petit au plus grand

Une commune soumise à la loi « littoral » est divisée en 3 grandes zones : plus on s’approche de la mer, plus la législation sera stricte. C’est parti !

La bande des 100 mètres ou le « no man’s land »

Principe, exclusion totale

La bande des 100 mètres. Si cette distance correspond à moins de 10 secondes pour Usain Bolt, elle correspond à une zone d’exclusion totale (de principe) de la constructibilité.

D’accord mais comment on calcule cette bande des 100 mètres ?

Théoriquement, c’est facile – en pratique un peu moins. L’article L. 121-16 du Code l’urbanisme énonce que les 100 mètres se calculent « à compter de la limite haute du rivage [maritime] ». La distance s’apprécie jusqu’à l’intérieur des terres sans prise en compte des éventuels obstacles et reliefs. La bande des 100 mètres est une ligne droite !

Pour vous donner une image au moins approximative de la limite haute du rivage, il s’agit du trait de côte. Ce dernier correspond aux lais relais de la mer, soit la limite des dépôts laissés par l’écume sur la plage.

Exceptions exceptionnelles

L’inconstrutibilité dans la bande des 100 mètres n’est pas absolue. Elle est assortie de quelques exceptions.

Tout d’abord, il est possible de construire dans des secteurs déjà urbanisés, sous réserve du zonage du PLU et de la situation réelle du terrain. Nous reviendrons un peu plus loin sur la notion de « secteurs déjà urbanisées ». Enfin, il est possible d’édifier certaines installations et constructions nécessaires aux services publics ou à des activités économiques nécessitant une présence à proximité immédiate de l’eau. L’appréciation de ce critère de nécessité se fait au cas par cas, nous pouvons penser par exemple à un centre secours ou une paillote saisonnière.

Les « espaces proches du rivage » ou le sas de décompression

Un EPR, c’est quoi ?

L’espace proche du rivage (EPR) se situe bien évidemment au-delà de la bande des 100 mètres. Il correspond à une zone dans laquelle l’extension limitée de l’urbanisation est possible. Toutefois, le plan local d’urbanisme doit motiver et justifier l’extension limitée seulement sur « des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau » (sauf si : conformité à un Schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou compatibilité à Schéma de mise en valeur de la mer (SMVM)) (L. 121-13 C. urb.).

Pour délimiter l’espace proche du rivage, le juge administratif a dégagé 3 critères d’appréciation (CE, 3 mai 2004, req. n° 251534, Mme Barrière) :

  1. Tout d’abord, il faut que le site en cause soit visible depuis le rivage et vice-versa. C’est un critère de co-visibilité.
  2. Puis, il faut que le site en cause soit situé dans une zone comprise entre 100 et 1200 mètres du rivage. C’est un critère de distance.
  3. Enfin, l’appréciation se fonde sur la configuration des lieux, comme par exemple la présence ou non d’urbanisation ; la présence d’une route ou encore la présence d’un relief. C’est un critère subjectif soumis à une certaine latitude du juge.

Ok, les critères sont réunis et nous sommes dans un EPR…

Alors, qu’est-ce qu’on peut bâtir ?

L’urbanisation limitée va être appréciée au regard de l’importance des constructions projetées (densité, destination, superficie etc.). Ainsi, le juge va estimer qu’un projet immobilier de plus 44 000 mètres carrés dépasse la limitation de l’urbanisme (CE, Sect., 12 fév. 1993, req. n° 128251, Cne de Gassin).

En somme, seuls les projets de faible ampleur sont admis au sein de cette zone. Vous pouvez construire le pavillon de vos rêves, ou pas… seulement si les autres normes ne s’y opposent pas (règlement PLU ; SCoT etc.).

Et le reste…

Le dernier échelon de la loi littoral est l’ensemble du territoire communal (pouvant inclure, pas toujours, la bande des 100 mètres et l’EPR).
L’article L. 121-8 alinéa 1er du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi ELAN pose le principe suivant : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et des villages existants ».

La phrase paraît limpide mais est plus subtile qu’elle n’y paraît. Alors, il faut savoir que la notion de continuité suppose une solidarité avec l’existant, rien de compliqué. Cependant, les termes « agglomérations et villages existants » sont plus subtils. Il faut comprendre que l’urbanisation ne pourra pas se poursuivre dans des zones d’habitations dispersées, sauf –peut-être – si des traditions locales le justifient (par exemple : CE, 3 avr. 2014, req. n° 360902, Cne de Bonifacio).

En droit tout principe est généralement assorti d’exceptions. Pour l’extension en continuité de l’urbanisation, elles sont au nombre de quatre :

  1. « Les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines » peuvent être autorisées par l’État lorsque ces constructions ne portent pas « atteinte à l’environnement ou au paysage » ( 121-10 C. Urb.). Notons que la loi ELAN a assoupli cette exception en supprimant la mention incompatibilité avec le voisinage.
  2. « La réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d’origine animale ne soient pas accrus » ( 121-11 C. Urb) ;
  3. La réalisation d’éoliennes, en cas d’incompatibilités avec le voisinage des zones habitées ( 121-12 C. Urb.). Ces incompatibilités sont liées à la nature même des éoliennes, pouvant être bruyantes et inesthétiques au regard du paysage.
  4. Il s’agit d’une nouveauté de la loi Elan, il est possible d’autoriser des constructions et des installations « à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics » dans certains secteurs déjà urbanisés (nous revenons sur la notion d’ici quelques lignes) ( 121-8 C. Urb.). Une des limites à cette exception est l’interdiction d’étendre le périmètre du bâti existant. Cette exception est encore assez nébuleuse, elle interviendrait dans le but de combler les dents creuses des secteurs déjà urbanisés, soit les ruptures d’urbanisation cassant la continuité du bâti. Cette exception ne s’applique pas dans l’EPR et la bande des 100 mètres.

D’autres dérogations au principe de continuité existent également pour certaines installations, comme par exemple les stations d’épuration pour des raisons évidentes de nuisances auprès du voisinage.

Le but de ce principe est de limiter ce qu’on appelle « l’urbanisme diffus » ou « mitage », en privilégiant la densification plutôt que l’étalement urbain. Cependant, cet objectif semble être mis à mal par l’objectif de construction que s’est fixé le législateur dans la loi ELAN.

en bref, les 3 strates de la loi littoral
En bref, les 3 strates de la loi « littoral »

Parenthèse sur la notion de « secteurs déjà urbanisés »

Si vous êtes arrivés jusqu’ici, bravo, les exceptions du principe de continuité constituaient la partie la plus technique de l’article. Bon, nous allons essayer de définir la notion de « secteurs déjà urbanisés », histoire de combler vos éventuelles lacunes dans la compréhension globale de la « loi littoral ». Tout d’abord, ces secteurs peuvent se situer sur l’ensemble du territoire communal, EPR et bande des 100 mètres compris. L’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme donne un début de définition : le secteur déjà urbanise se caractérise, « entre autres », par « la densité de l’urbanisation, sa continuité (…), ou [encore par] la présence d’équipements ou de lieux collectifs ». En somme, un secteur déjà urbanisés et une zone plus ou moins homogène déjà construite. 

Le secteur déjà urbanisé dispose de certaines propriétés : il permet notamment de déroger – sous certaines conditions – à la règle d’inconstructibilité au sein de la bande des 100 mètres, ainsi qu’à l’extension limitée de l’urbanisation dans les EPR. Cependant, il reste que la notion est soumise à l’interprétation du juge. Autrement dit, la notion n’est pas suffisamment précise pour en tirer une définition complète.

En tout état de cause, retenez au moins qu’un secteur déjà urbanisé : c’est du bâti plus ou moins concentré.

Plus forts que la bande des 100 mètres, les espaces remarquables

Certains pans du littoral sont plus égaux que d’autres… L’article L. 121-23 du Code de l’urbanisme offre une protection renforcée à certains espaces dit « remarquables », notamment identifiés par les documents d’urbanisme locaux. Ainsi, l’article L. 121-23 précité dresse un inventaire non exhaustif de ce que peut être un espace remarquable. Il s’agit : « [D]es espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques ». 

Le juge utilise la technique du « faisceau d’indices » pour identifier les espaces remarquables. Il peut s’agir, entre autres, du caractère naturel et non urbanisé du site ou encore de l’intérêt spécifique du site (par exemple : CE, 12 mars 2007, req. n° 289031).

En somme, un espace remarquable va bénéficier, du fait de son caractère exceptionnel, d’une protection renforcée, soit d’une inconstructibilité totale de principe. Cependant, deux séries atténuations à l’inconstructibilité existent :

  1. Tout d’abord, des constructions et installations nécessaires, par exemple, à l’ouverture du public, comme un sentier (pour le détail, voir l’article 121-5 du Code de l’urbanisme).
  2. Puis, il est possible d’édifier ce qu’on appelle des « aménagements légers». Il s’agit d’installations ou de constructions nécessaires à l’espace remarquable. Elles ne peuvent pas y porter atteinte ( 121-24 C. Urb.). Le juge a conception assez restrictive de l’aménagement léger. Il a pu considérer comme aménagements légers, l’édification de clôtures (CE, 31 mai 2016, req. n° 376049) ou encore des installations nécessaires à la lutte contre les incendies (CE, 6 fév. 2013, req. n° 348278). Il est inutile de préciser que la procédure d’autorisation de ces aménagements est alourdie, notamment par une enquête publique.

***

Pour conclure, s’il fallait résumer la logique de la loi « littoral », retenez tout simplement qu’elle s’est donnée pour objectif de lutter contre la dispersion de l’urbanisation. Initialement rédigée en termes clairs la loi « littoral » s’est retrouvée très rapidement complexifiée par le législateur rendant sa mise en œuvre très difficile. La dernière loi en date – « Elan » – marque un certain assouplissement de la loi « littoral » permettant plus facilement l’urbanisation, intégrée dans une politique globale de construction de l’habitat.


Pour en savoir plus :

LE GALL (A.), « Les dispositions relatives au droit de l’urbanisme relative à la loi « ÉLAN » : morceaux choisis (première partie) », Lexbase, éd. Publ. N°526 ;

MORAND-DEVILLER (J.), FERRARI (S.), Droit de l’urbanisme, coll. « Les mémentos », Dalloz, 2018 ;

SOLER-COUTEAUX (P.), CARPENTIER (É.), Droit de l’urbanisme, coll. « Hypercours », Dalloz, 2015.


Une contribution de Guillaume Flori

Relecture de Vincent Chiaro (Comité de rédaction)

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