Shutdown ! Blocus dans les administrations américaines

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Donald Trump  est en passe de réaliser le « Shutdown » le plus long de l’histoire des États-Unis. Sont coût pourrait s’évaluer en milliards de Dollars. Il s’agit d’un phénomène qui voit la plupart des administrations fédérales fermer leurs portes et la plupart des fonctionnaires fédéraux se retrouver au chômage technique. Propre à l’Oncle Sam, le « Shutdown » est du au refus par le Congrès (Ndlr : Sénat et Chambre des Représentants réunis) d’adopter le budget fédéral ou encore au veto du Président sur le dit budget amendé.

Nous verrons tout d’abord de quelle manière le budget des États-Unis est adopté (I) avant d’examiner pourquoi il est impossible dans un pays comme la France d’avoir un « Shutdown » (II).

I – De la procédure d’adoption du budget fédéral au « Shutdown » américain

La procédure d’adoption du budget fédéral est relativement simple. Tout d’abord, l’exécutif présente une proposition de budget aux deux chambres du Congrès qui pourront le modifier et l’amender normalement avant de le voter. Une fois le budget voté, ce dernier revient entre les mains du Président qui doit le signer. Lors de cette étape le Président peut poser son veto contre les amendements du Congrès, veto qui peut-être à son tour levé par un vote à la majorité des deux-tiers.

Pour résumer, l’adoption du budget fédéral aux États-Unis se déroule selon les étapes suivantes :

  • Présentation du budget fédéral au Congrès par le Gouvernement ; 
  • Vote du budget fédéral par les deux chambres du Congrès ;
  • Signature ou veto du budget par le Président ;
  • Levée du veto éventuel par un vote à la majorité des deux-tiers du Congrès.

Le « Shutdown » résulte d’un conflit entre le Président et le Congrès et peut donc arriver soit au moment du vote du budget par le Congrès, qui refuse de voter, soit au moment de la signature par le Président, qui refuse de signer. Le « Shutdown » sévissant actuellement résulte du refus du Sénat de voter le budget accepté par la Chambre des Représentants, parce que l’acte contient une dépense de 5,3 milliards de dollars concernant la construction d’un mur entre les États-Unis et le Mexique, promesse de campagne du Président Donald Trump.

Le mécanisme du « Shutdown » n’est possible que depuis l’amendement de « l’Antideficiency Act » (ADA) en 1982. En effet, l’ADA interdit, dans son paragraphe 1341, à une administration fédérale de dépenser de l’argent qui ne lui a pas été approprié par le Congrès en adoptant le budget fédéral. En application de ce principe, il a donc été décidé que tant qu’une administration fédérale n’a pas reçu son budget annuel, elle ne peut donc pas fonctionner (pas de fonctionnement sans argent pour payer les employés, investir ou réaliser des projets). L’amendement a, en interprétation de ce texte, interdit au gouvernement d’obliger une administration fédérale à fonctionner même en l’absence de budget.

Les effets du « Shutdown » placent donc en congé sans solde un certain nombre de fonctionnaires fédéraux tels que les parcs-nationaux ou l’office des passeports. Certaines administrations continuent cependant à fonctionner normalement comme les forces de défense, la police fédérale, les contrôleurs aériens ou le personnel des hôpitaux fédéraux.

Cependant, cette procédure unique au monde, ne pourrait jamais voir son équivalent dans des États comme la France.

II – L’impossibilité d’un « Shutdown » en France 

La procédure d’adoption du budget en France est régie par la Loi Organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux Lois de Finances (LOLF). Selon son article 39 le projet de loi de finances (PLF) doit-être déposé par le gouvernement au bureau de l’Assemblée Nationale le premier mardi d’octobre de chaque année. La chambre basse dispose ensuite d’un délai de 40 jours pour discuter, amender et voter la loi. Celle-ci est ensuite transmise au Sénat qui dispose à son tour d’un délai de 20 jours pour faire de même. Si jamais le Parlement n’a pas adopté le texte au bout de 70 jours après le dépôt du PLF sur le bureau de l’Assemblée nationale, la procédure accélérée se met en place, permettant alors au Gouvernement de mettre en œuvre le PLF par voie d’ordonnance (cela ne s’est encore jamais produit), excepté si le Parlement rejette de façon expresse le projet.

Les deux chambres sont libres de modifier et d’amender le PLF comme elles le souhaitent (dans la limite de l’article 40 de la Constitution), mais elles doivent toutes deux voter en sa faveur dans le temps imparti, faute de quoi, le gouvernement pourra l’adopter dans sa forme initiale. Ce délai représente l’une des principales barrières à un éventuel « Shutdown ». En effet, le gouvernement possède, à l’issue des 70 jours, le dernier mot sur le Parlement. Cette possibilité représente à la fois une certaine limite à la séparation des pouvoirs (domination de l’exécutif sur le législatif) mais empêche également certaines dérives telles que le « Shutdown » américain.

De plus, depuis la réforme du quinquennat, l’Assemblée Nationale, élue en même temps que le Président de la République, possède théoriquement la même majorité que son gouvernement et se trouve donc plus légitime à voter en faveur d’un PLF proposé par un gouvernement du même bord politique. 

Enfin, la possibilité d’adoption de lois de finances rectificatives permet de compenser entre les administrations en déficit et celles réalisant des bénéfices, empêchant donc tout dysfonctionnement en cas de manque de fonds.

Au surplus, il peut être dit quelques mots sur les régimes parlementaires, le gouvernement étant issu de la majorité parlementaire, ce dernier engage donc sa responsabilité lorsqu’il propose la loi de finances. Il est donc impossible pour le gouvernement d’un régime parlementaire de refuser les modifications et amendements apportés par le parlement et donc d’enclencher une procédure de « Shutdown ».

Le mécanisme du « Shutdown » qui paralyse actuellement les administrations fédérales américaines témoigne à la fois d’une séparation des pouvoirs stricte, et donc d’une démocratie poussée, mais pose également des problèmes d’ordre public en provocant la discontinuité des services publics, parfois indispensables pour les citoyens américains.


Sources utilisées :

G. Wearden – US Shutdown : a guide for Non-Americans – The Guardian, 1er octobre 2013

Indrastra Global News – US Embraces partial Government Shutdown – Indrastra.com, 22 décembre 2018

A. Kaval – Cinq questions sur le « Shutdown » aux États-Unis – Le Monde, 28 décembre 2018

United States Code, 2011 Edition, Title 31 –  Money and Finances, Subtitle II – the Budget Process, Chapter 13 – Appropriations, Subchapter III – Limitations, Exceptions and Penalties, Section 1341 – Limitations ont expending and obligating amounts

Public Law  97-258, 13 septembre 1982, 96 stat 922 http://www.legisworks.org/GPO/STATUTE-96-Pg877.pdf#page=47, page 47

www.vie-publique.frQuelles sont les étapes de l’adoption d’une loi de finances ? 27 novembre 2017

A. Zurcher – US Shutdown has other nations confused and concerned – BBC News, Washington, 1er octobre 2013


Une contribution de Vincent Chiaro

Relecture de Guillaume Flori et d’Aloïs Toyane (Comité de rédaction)